CONTRADICCIÓN DE TESIS 4/2019. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO, TERCERO, CUARTO, QUINTO, SÉPTIMO, OCTAVO, NOVENO, DÉCIMO, DÉCIMO PRIMERO, DÉCIMO SEGUNDO, DÉCIMO TERCERO, DÉCIMO QUINTO, DÉCIMO SÉPTIMO, DÉCIMO NOVENO Y VIGÉS

El Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el recurso de queja QA. 31/2019 en la sesión de dieciséis de enero de dos mil diecinueve, concluyó:

"1. OCTAVO.—Análisis del asunto. En principio, este Tribunal Colegiado respecto al argumento de la autoridad recurrente expresado en el apartado denominado ‘consideración previa’, en el que solicita que este Tribunal Colegiado, al resolver este recurso de queja tome en consideración que el Juzgado Tercero de Distrito en el Estado de Tamaulipas, con residencia en Nuevo Laredo, en el juicio de amparo ********** negó a la parte quejosa la suspensión de los actos reclamados similares a los señalados en el juicio de amparo del que deriva el presente asunto; considera que tal circunstancia de ninguna forma incide en la decisión que este Tribunal Colegiado adopte en el presente asunto, en tanto que la determinación a que alude la recurrente constituye un criterio que sólo norma la actividad de ese órgano jurisdiccional, sin que pase inadvertido que, incluso, dentro de la organización estructural del Poder Judicial de la Federación, las decisiones de un Juzgado de Distrito de forma alguna norman el criterio de un órgano jerárquicamente superior.

"2. Por otra parte, los agravios hechos valer, a consideración de este Tribunal Colegiado son inoperantes, en atención a las consideraciones que a continuación se exponen.

"3. En resolución de siete de diciembre de dos mil dieciocho, emitida por el Ministro instructor de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el incidente de suspensión derivado de la acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018, promovidas por la Comisión Nacional de Derechos Humanos, y diversos senadores integrantes de la Sexagésima Cuarta Legislatura del Congreso de la Unión, respectivamente, se determinó:

"‘... Precisado lo anterior, con el fin de preservar la materia del juicio y evitar que se cause un daño irreparable, procede conceder la suspensión solicitada para el efecto de que las remuneraciones que perciban los servidores públicos de los Poderes de la Unión y de todos los demás entes públicos para el ejercicio de 2019, no sean fijadas en términos de la ley reclamada, hasta tanto se resuelva el fondo de la controversia, sino exclusivamente por lo dispuesto en los artículos 75, 94 y 127 de la Constitución Federal, así como tercero transitorio del Decreto de reforma constitucional publicado en el Diario Oficial de la Federación de veinticuatro de agosto de dos mil nueve, disposiciones que son del tenor siguiente: (se transcribe)

"‘Lo anterior es así, porque con este pronunciamiento no se pone en peligro la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano, ni se afecta gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudieran obtener los promoventes de la acción; por el contrario, de no concederse la medida solicitada se afectarían irreparablemente los derechos fundamentales que se aducen como vulnerados, ocasionando con ello daños irreversibles para los servidores públicos y la sociedad, pues de acuerdo con el penúltimo párrafo del artículo 105 de la Constitución Federal, de ser fundados los conceptos de invalidez, la declaración de inconstitucionalidad que se solicita, no tendría efectos retroactivos, ya que éstos sólo se permiten para la materia penal, al disponer tal ordenamiento lo siguiente: (se transcribe)

"‘Atento a ello, en cumplimiento a sus atribuciones constitucionales, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión deberá fijar las remuneraciones que correspondan a los empleos establecidos por ley, específicamente el del presidente de la República, para los efectos de los artículos 75 y 127 ya referidos, con apoyo únicamente en las bases que el propio texto fundamental previene para tales casos.’

"4. Como se advierte, en el referido incidente de suspensión relativo a las mencionadas acciones de inconstitucionalidad, se decretó la suspensión para el efecto de que las remuneraciones que perciban los servidores públicos de los Poderes de la Unión y de todos los demás entes públicos para el ejercicio de dos mil diecinueve, no sean fijadas en términos de la ley reclamada, hasta tanto se resuelva el fondo de la controversia.

"5. Entonces, atendiendo a los efectos generales que se dio a la suspensión en la acción de inconstitucionalidad de que se trata, resulta innecesario pronunciarse en función de los agravios expresados sobre la suspensión de una ley que, al menos provisionalmente, está suspendida de forma general con motivo de la decisión tomada por el Ministro instructor de la acción de inconstitucionalidad de referencia.

"6. Además, la litis en este recurso de queja se constriñe al examen de la medida provisional de suspensión, de ninguna manera definitiva; por tanto, la suspensión decretada en el incidente derivado de la acción de inconstitucionalidad hace por ahora innecesario resolver sobre si debe o no concederse la referida suspensión provisional y, en todo caso, al decidir en definitiva en el incidente correspondiente, el a quo estará en aptitud de dictar las medidas que en derecho procedan.

"7. Es importante reiterar que los efectos de la aludida suspensión decretada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, respecto de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, son generales, como se precisó, para todos los servidores públicos de los Poderes de la Unión y demás entes públicos y, por ende, de acatamiento obligatorio para todas las autoridades vinculadas a la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, así como las participantes en la designación de las remuneraciones de los servidores públicos para el ejercicio dos mil diecinueve.

"8. De ahí que, a ningún fin práctico llevaría el estudio de los argumentos de la autoridad recurrente, de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, porque está suspendida temporalmente con motivo de la medida cautelar decretada en la aludida acción de inconstitucionalidad, que al igual que el juicio de amparo, es un medio de control constitucional.

"9. Sin que resulte dable considerar que con los efectos de la concesión se está constituyendo un derecho en favor de la parte quejosa ni mucho menos se permite la consumación de un delito, sino únicamente se reconoce y salvaguarda su derecho a percibir los emolumentos que reciben habitualmente, lo cual, se insiste, hasta tanto se resuelve sobre la suspensión definitiva.

"10. En efecto, con la concesión de la suspensión provisional de manera alguna se permitiría la consumación de un delito en términos del artículo 217 Bis del Código Penal Federal; pues precisamente al estar suspendida la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, no podría configurarse el tipo penal a que alude el aludido precepto.

"11. De ahí que resulte conforme a derecho que se haya decretado la suspensión provisional con todas las consecuencias legales del sistema normativo reclamado, precisamente porque ante la suspensión de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, se insiste, no podría configurarse el tipo penal, por ser la que establece la aludida obligación que por virtud de la medida cautelar está suspendida temporalmente.

"12. Incluso, tampoco se está constituyendo un derecho en favor del quejoso ni mucho menos se permite la consumación de un delito, sino únicamente se reconoce y salvaguarda su derecho a percibir los emolumentos que reciben habitualmente, lo cual, se insiste, hasta tanto se resuelve sobre la suspensión definitiva.

"13. De igual modo, contrariamente a lo que refiere la recurrente, no se concedió la suspensión sobre actos consumados, pues aun cuando ya se expidió y promulgó la ley reclamada, la materia de la suspensión aplica a sus efectos, pues éstos no han cesado, ya que la conducta de la autoridad se seguiría materializando en el salario del quejoso, en forma consecutiva, atento a que el salario se genera día con día; de ahí que se trate de actos que, por su naturaleza, son susceptibles de suspenderse, en los términos indicados.

"14. También es inexacto lo que refiere la recurrente en el sentido que le causa agravio la concesión de la medida cautelar, porque no se acredita de forma plena el interés suspensional de la parte solicitante, pues de las copias certificadas que obran en el toca (fojas 59 a 77 del toca), se desprende que el quejoso exhibió copias certificadas de su constancia de prestación de servicios, contrato individual de trabajo por tiempo indeterminado y sus nombramientos actual y previos, con lo que acreditó contar con interés suspensional al demostrar indiciariamente ser servidor público de un órgano autónomo previsto conforme a lo advertido en el artículo 28 de la Constitución; ya que tratándose de la suspensión provisional, basta que de manera indiciaria acredite el daño inminente e irreparable a su pretensión en caso de que se le niegue.

"15. Tampoco asiste razón a la autoridad recurrente al sostener que el acuerdo recurrido es ilegal, porque se concede la suspensión provisional respecto de normas generales que todavía no se materializan en la esfera jurídica del quejoso, por lo que sus efectos son futuros e inciertos; ya que, dice, la modificación de la remuneración puede o no darse en el caso, pues se desconoce el impacto que pudiera tener la norma hacía la esfera jurídica de éste, pues no han sido emitidos por las autoridades correspondientes, el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, ni los manuales de percepciones, ni los tabuladores.

"16. Contrariamente a lo alegado por la recurrente, la afectación real y actual sobre el quejoso, consiste en lo dispuesto por la reclamada Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, pues es ahí donde se determina la forma en que se debe establecer el salario de los servidores públicos, con el tope relativo a que ninguno puede tener un sueldo mayor al del presidente de la República, lo cual es un acto cierto y existente; de ahí que, la suspensión no se haya decretado sobre actos futuros e inciertos, por el contrario, la ley no requiere de prueba, pues es del conocimiento general al publicarse en el Diario Oficial de la Federación, que es un medio de difusión oficial.

"17. Aunado a lo anterior, en el presente asunto el recurrente acreditó indiciariamente encontrarse adscrito al **********; institución que promovió una controversia constitucional ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con número de registro 315, en la cual se reclamó, entre otras normas, la Ley de Remuneración (sic) que constituye el acto reclamado en el juicio de origen.

"18. Controversia que fue admitida a trámite el siete de enero de dos mil nueve, identificada con el número 2/2019 y respecto de la cual, en resolución de esa misma fecha, el Ministro instructor de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el incidente de suspensión derivado de la misma, determinó conceder la suspensión solicitada respecto de los efectos y consecuencias del acto consistente en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2019 en los términos siguientes:

"‘... procede conceder la suspensión solicitada respecto de los efectos y consecuencias del acto impugnado consistente en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2019, para el efecto de que lo dispuesto en el artículo 16, fracción II, inciso c) y los anexos 21.1.2 y 23.1.3 de éste, no se utilice como parámetro para la determinación de las remuneraciones de los servidores públicos del **********, hasta tanto se resuelva en fondo de la controversia ... "‘... la medida cautelar tendrá como consecuencia que las remuneraciones de los servidores públicos del ********** se fijen observado lo dispuesto en el artículo 127 de la Constitución Federal, es decir, sus límites y excepciones, así como la ley del **********, en el entendido de que de acuerdo con el Texto Constitucional, ningún servidor público podrá recibir remuneración mayor a la establecida para el presidente de la República y que ésta debe ser adecuada y proporcional a sus responsabilidades.’

"19. Consideraciones que son compatibles y complementarias de la resolución de siete de diciembre de dos mil dieciocho, emitida por el Ministro instructor de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el incidente de suspensión derivado de la acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018, promovidas por la Comisión Nacional de Derechos Humanos, y diversos senadores integrantes de la Sexagésima Cuarta Legislatura del Congreso de la Unión, respectivamente, pues ambas robustecen la determinación de que los ingresos de los funcionarios en general, y en específico del **********, no se establezcan con base en lo dispuesto por la ley de remuneraciones impugnada en el juicio del cual deriva el presente asunto.

"20. Conclusión. En las relatadas circunstancias al resultar inoperantes los argumentos hechos valer por la autoridad recurrente, lo procedente es declarar infundado el recurso de queja. ..."

El Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el recurso de queja QA. 9/2019 en la sesión de diez de enero de dos mil diecinueve, determinó:

"Estudio.

"SÉPTIMO.—Es conveniente puntualizar que en el juicio de amparo indirecto la suspensión del acto reclamado tiene por objeto tanto mantener viva la materia de fondo del asunto e impedir que el acto que originó la reclamación se consuma ... irremediablemente, así como evitar daños y perjuicios de difícil reparación.

"Por ello, se estima que el incidente de suspensión en el juicio de amparo es de naturaleza provisional y tiende a garantizar y hacer posible la tutela definitiva mediante la conservación de la materia del juicio de amparo y evitar daños de difícil reparación. Los principios que lo rigen no operan de manera indiscriminada, sino que debe analizarse el caso particular en función de la finalidad de la medida suspensional, que es preservar la materia en el referido juicio y evitar actos de difícil reparación.

"Así, para el otorgamiento de la suspensión en el juicio de amparo, el juzgador de amparo debe realizar un análisis de manera sucesiva de los aspectos: 1) preliminares; 2) esenciales; y, 3) legales.

"En lo relativo a los aspectos preliminares, se debe determinar la existencia de los actos reclamados y su naturaleza, para establecer si es susceptible de ser suspendido; para lo cual, deberá examinar cuidadosamente la demanda de amparo a efecto de precisar cuáles fueron los actos reclamados en la demanda de amparo, establecer su naturaleza y analizar los efectos para los cuales se solicitó la medida cautelar por la parte quejosa.

"En el caso que se hayan colmado los aspectos preliminares, el Juez deberá analizar si en el caso particular se satisfacen los requisitos esenciales; para lo cual tendrá que realizar un examen sobre la probabilidad y verosimilitud del derecho solicitado, así como sus consecuencias, tomando en cuenta la apariencia del buen derecho y el daño que se generaría la demora en la decisión de fondo del asunto.

"En lo relativo al aspecto legal, debe analizarse la pertinencia de la medida cautelar solicitada, en relación al nivel de afectación que ésta pudiera ocasionar respecto de la colectividad o del interés social, lo que en otras palabras significa ponderar la no afectación a dicho interés social, así como la no contravención a disposiciones de orden público.

"Dichas consideraciones se encuentran determinadas en la tesis aislada número I.4o.A.14 K (10a.), emitida por este Tribunal Colegiado, de rubro y texto siguientes:

"‘SUSPENSIÓN EN EL AMPARO. ASPECTOS QUE DEBE ANALIZAR EL JUZGADOR PARA SU OTORGAMIENTO (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 107, FRACCIÓN X, PRIMER PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 6 DE JUNIO DE 2011).’ (se transcribe)

"Una vez expuesto lo anterior, resulta oportuno precisar, en primer lugar, que en el capítulo de suspensión, específicamente a fojas 294 y 295 de la demanda, la parte quejosa solicitó la suspensión para los efectos siguientes: