CONTRADICCIÓN DE TESIS 4/2019. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO, TERCERO, CUARTO, QUINTO, SÉPTIMO, OCTAVO, NOVENO, DÉCIMO, DÉCIMO PRIMERO, DÉCIMO SEGUNDO, DÉCIMO TERCERO, DÉCIMO QUINTO, DÉCIMO SÉPTIMO, DÉCIMO NOVENO Y VIGÉS

"72. En principio debe decirse que el orden público y el interés social se perfilan como conceptos jurídicos indeterminados, de imposible definición, cuyo contenido sólo puede ser delineado por las circunstancias de modo, tiempo y lugar prevalecientes en el momento en que se realice la valoración, correspondiendo al Juez Federal examinar la presencia de tales factores en cada caso concreto.

"73. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado el criterio consistente en que el orden público y el interés social son nociones íntimamente vinculadas, en la medida en que el primero tiende al arreglo o composición de la comunidad con la finalidad de satisfacer necesidades colectivas, de procurar un bienestar o impedir un mal a la población, mientras que el segundo se traduce en la necesidad de beneficiar a la sociedad, o bien, evitarle alguna desventaja o trastorno.

"74. El concepto de disposiciones de orden público comprende las normas previstas en los ordenamientos legales que tienen como fin inmediato y directo tutelar derechos de la colectividad para evitarle algún trastorno o desventaja o para procurarle la satisfacción de necesidades o algún provecho o beneficio, y por interés social debe considerarse el hecho, acto o situación que reporte a la sociedad una ventaja o provecho, o la satisfacción de una necesidad colectiva, o bien, le evite un trastorno público.

"75. De modo que el orden público y el interés social se afectan cuando con la suspensión se priva a la colectividad de un beneficio que le otorgan las leyes o se le infiere un daño que de otra manera no resentiría.

"76. El legislador en el artículo 129 de la Ley de Amparo estableció en forma ejemplificativa mas no limitativa, diversas hipótesis en que considera que sí se siguen perjuicios al interés social o se realizan contravenciones a disposiciones de orden público. Se trata de criterios que ha establecido para guiar al operador jurídico a fin de determinar cuándo, en el caso concreto, no se satisface el requisito establecido en el artículo 128, fracción II, de la ley reglamentaria invocada, de modo que se deja al Juez de Amparo en aptitud de reconocer tales atributos (que se siga perjuicio al interés social o se contravengan disposiciones de orden público) en otros supuestos sometidos a su apreciación.

"77. En tal virtud, como se adelantó, corresponde a los operadores jurídicos la determinación de las condiciones de aplicación de los conceptos de mérito, teniendo en cuenta las circunstancias particulares del caso concreto. La ponderación razonada de los factores relevantes deberá hacerse incluso cuando se esté en presencia de cualquiera de las hipótesis previstas en las diferentes fracciones del artículo 129 de la Ley de Amparo, a menos que la afectación al orden público e interés social sea evidente y manifiesta, en el entendido de que en todo caso se deberá razonar la determinación.

"78. Ahora, contrario a lo afirmado por la recurrente, del acuerdo recurrido se advierte que el secretario del conocimiento sí realizó el análisis relativo al orden público e interés social para el otorgamiento de la suspensión, de conformidad con el artículo 128, fracción II, de la Ley de Amparo.

"79. En efecto el secretario consideró que el caso no advertía que con el otorgamiento de la suspensión pudieran ocasionarse perjuicios al interés social ni se contravienen disposiciones de orden público, pues apuntó, lo único que produciría la concesión de la medida cautelar es mantener las cosas en el estado en que actualmente se encuentran, lo que se concreta en que la parte quejosa continúe recibiendo sus remuneraciones en la forma en que lo ha venido haciendo mientras se encuentre vigente la presente determinación.

"80. Sustentó que, si bien las normas reclamadas tienen como trasfondo implementar una política de austeridad, lo cierto era que, la paralización de sus efectos y consecuencias mientras dura el procedimiento no impide la realización de otras acciones tendientes a alcanzar ese objetivo, por lo que es evidente que no se frustra ese propósito.

"81. Asimismo, destacó que la afectación que puede sufrir la parte quejosa de no obtener el beneficio de la medida suspensional impediría que continúe percibiendo su remuneración en la forma en que lo ha venido haciendo, lo que, afirmó, impactaba en sus condiciones y proyecto de vida, aunado a que de concretarse los efectos de la norma impugnada en la esfera jurídica de la parte promovente, provocaría daños y perjuicios de difícil reparación.

"82. Con independencia de lo anterior, este órgano colegiado estima que en el caso no se actualiza alguno de los supuestos previstos enunciativamente en el artículo 129 de la Ley de Amparo.

"83. Ello se considera así, ya que no basta afirmar la contravención a disposiciones de orden público y al interés social, en razón de la finalidad que persigue la ley, sino que es necesario evidenciar que el otorgamiento de la suspensión, en su caso, puede causar perjuicios al interés social; sin embargo, en el caso la autoridad se limitó a señalar que la posible afectación que podría sufrir el quejoso con la negativa de suspensión, es nada comparada con la que se le produce a la sociedad, lo cual se desprende de la exposición de motivos de la ley reclamada.

"84. De este modo, tampoco basta que el acto consista en una ley de interés público, o que en forma expresa o implícita pretenda perseguir una finalidad de interés social, para que la suspensión sea improcedente conforme al artículo 128 de la Ley de Amparo, sino que es menester que las autoridades aporten elementos de convicción suficientes para que pueda estimarse que la concesión de la suspensión causaría tales perjuicios al interés social, o que implicaría una contravención directa e ineludible a disposiciones de orden público, no sólo para el apoyo formalmente buscado en dichas disposiciones, sino por las características materiales del acto mismo.

"85. En esa medida aun cuando pueda ser de interés público hacer frente a diversos programas sociales e infraestructura nacional, no se debe confundir el interés particular de algún grupo de personas que pudieran beneficiarse con tales proyectos, con el interés público mismo y, en todo caso, habría que analizar si la concesión de la suspensión pudiera dañar un interés colectivo en forma mayor que como se podría dañar al quejoso con los efectos o consecuencias de las normas reclamadas.

"86. Por tanto, se reitera que para aplicar el criterio de interés social y de orden público contenidos en el artículo 128 de la Ley de Amparo, se debe sopesar el perjuicio que pueda sufrir el quejoso con la ejecución del acto reclamado, y el monto de la afectación a sus derechos en disputa, con el perjuicio que pudieran sufrir las metas de interés colectivo perseguidas con las normas.

"87. En este contexto, para determinar si con la concesión de la medida suspensional se contravienen disposiciones de orden público, es preciso atender a los antecedentes manifestados por la parte quejosa, pues tratándose de la suspensión provisional, el juzgador sólo cuenta con las manifestaciones formuladas bajo protesta de decir verdad y las pruebas que en su caso se acompañen al escrito de demanda.

"88. Al efecto, importa reiterar que en su demanda de amparo el quejoso mencionó ser trabajador del Centro de Investigación y de Estudios Avanzados del Instituto Politécnico Nacional; afirmaciones que permiten considerar que el agraviado ha adquirido determinados derechos y obligaciones, encontrándose, entre los primeros, el de recibir una contraprestación por el servicio prestado, misma que debe generar seguridad jurídica de su percepción. "89. En ese sentido, los efectos de las normas reclamadas previsiblemente impactan en la estabilidad salarial del quejoso, ante el riesgo de que sus ingresos sean disminuidos, dada la prohibición normativa que se analiza, lo que es suficiente para considerar que es procedente la suspensión provisional, sin necesidad de esperar un acto concreto de aplicación, cuyos efectos produzcan realmente una afectación inminente en su esfera jurídica, pues tratándose de normas autoaplicativas, sus efectos o consecuencias son susceptibles de paralizarse dado su contenido y alcance, en atención al derecho fundamental que pretende salvaguardar.

"90. Sirve de apoyo a lo anterior la jurisprudencia 2a./J. 62/2003, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que establece:

"‘NOTARIOS PÚBLICOS DEL DISTRITO FEDERAL. LAS DISPOSICIONES RELATIVAS A QUE LA PROTOCOLIZACIÓN Y FORMALIZACIÓN DE DETERMINADOS ACTOS JURÍDICOS DEBEN LLEVARSE A CABO POR NOTARIOS PÚBLICOS DEL ESTADO DE MÉXICO, SON DE NATURALEZA AUTOAPLICATIVA PARA AQUELLOS FEDATARIOS.’ (se transcribe)

"91. La jurisprudencia transcrita, aun cuando hace referencia a normas diversas a las reclamadas en el juicio de amparo del que deriva el presente incidente de suspensión, es ilustrativa en tanto que examina la naturaleza jurídica de diversos preceptos que por su sola entrada en vigor tienen fuerza obligatoria por sí mismas y afectan implícitamente la situación de esos funcionarios, sin que sea necesario acto alguno que condicione su aplicación, pues la sola vigencia les afecta porque extinguen en su perjuicio una situación jurídica concreta

"92. Luego, no se advierte de qué forma el interés social pudiera verse afectado con el hecho de que el quejoso siga percibiendo los ingresos a que tiene derecho por la prestación de sus servicios, por el contrario, de negarse la medida cautelar solicitada se podría afectar el derecho del quejoso a percibir la remuneración que le corresponde por el cargo que desempeña. Por tanto, si la medida cautelar no contraviene disposiciones de orden público, ni afecta el interés social, no se actualiza alguno de los supuestos de improcedencia de la suspensión y prevalece la necesidad de conservar la materia del amparo y evitar algún daño o perjuicio que se pueda causar al quejoso.

"93. Lo anterior es así, porque la medida otorgada únicamente suspende de manera temporal los efectos de los actos reclamados, pero no impide en modo alguno el desarrollo de las funciones del Estado; por tanto, no implica una afectación grave a la sociedad, en proporción mayor a los beneficios que pudiera obtener la solicitante hasta tanto se decide sobre la suspensión definitiva.

"94. No es obstáculo a lo anterior, que la autoridad recurrente manifieste que de concederse la suspensión se afecta en mayor medida a la colectividad, toda vez que la cantidad que derive de la reducción salarial, será destinada para diversos programas sociales e infraestructura nacional.

"95. Ello, en virtud de que no existen elementos suficientes para considerar que el ingreso que pudiera derivar de la reducción salarial es el único recurso con el que cuenta el Estado para desarrollar los programas sociales o para la infraestructura nacional que menciona la autoridad, pues es del conocimiento público, por ser un hecho notorio, que el Estado cuenta con recursos y partidas destinadas para esos efectos, sin que ello implique que necesariamente se deben disminuir los salarios de los servidores públicos para obtener los recursos que se destinarán en la forma que anuncia.

"96. En ese sentido, la razón indicada por la autoridad recurrente no es suficiente para negar la suspensión provisional solicitada, puesto que se cumplen los requisitos de procedencia previstos en los artículos 128 y 138 de la Ley de Amparo.

"97. Por otra parte, la autoridad recurrente señala en el octavo agravio, que conceder la suspensión implicaría permitir la continuación de un delito.

"98. Refiere que resultaba improcedente conceder la suspensión, pues su otorgamiento trae aparejada la continuación de los delitos establecidos en los artículos 217 Bis y 217 Ter del Código Penal Federal, de manera que en el caso se actualiza la hipótesis establecida en el artículo 129, fracción III, de la Ley de Amparo, que impide conceder la medida cuando se permita la consumación o continuación de delitos o de sus efectos.

"99. Los argumentos anteriores devienen inoperantes, puesto que el secretario del juzgador determinó negar la suspensión respecto del efecto solicitado por la parte quejosa consistente en que ‘se le exima de toda responsabilidad penal o administrativa por el pago recibido por los conceptos correspondientes’.

"100. Con independencia de lo anterior, se estima que no podría considerarse que se permite la continuación de un delito, porque eso depende de la actualización de otras situaciones, entre las que destaca que se actualice la comisión del ilícito, esto es, dependerá en un primer momento de la actuación del servidor público de cumplir o no con las obligaciones previstas por la norma reclamada.

"101. Es oportuno referir que si bien, las normas penales son de naturaleza heteroaplicativa, en algunos casos, tratándose de interés legítimo pueden resultar autoaplicativas si generan una afectación especial, afectando al quejoso de manera individual o colectiva, calificada, actual y de una forma relevante jurídicamente.

"102. En otra parte del tercer agravio, la autoridad refiere que el quejoso reclama dichas normas como autoaplicativas, dejando de lado que tales prescripciones, en sí mismas, se rigen por el principio de anualidad presupuestaria, de ahí que no puedan tener efecto jurídico sobre su esfera de derechos.

"103. Asimismo, la autoridad recurrente afirma en el quinto agravio, que es ilegal el acuerdo combatido debido a que resulta improcedente conceder la suspensión para el efecto de que se continúe pagando la remuneración que percibía el servidor público en dos mil dieciocho, en virtud de que ésta se rige por el principio de anualidad presupuestaria.

"104. Argumenta que conforme a los artículos 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 3 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos el Estado no puede cubrir en favor de los particulares montos que no estén previstos en las disposiciones presupuestarias, lo que también sustenta en términos del artículo 126 constitucional.

"105. Agrega que de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 73, fracciones VII y XXIX y 74, fracción IV y 75 de la Constitución, la integración del presupuesto se rige por parámetros estrictos en su creación, por lo que su operatividad no podría modificarse de forma discrecional.

"106. Refiere que la concesión de la suspensión en contra de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, constituye una violación sistemática a los postulados constitucionales en materia presupuestaria.

"107. Además, sostiene que el análisis sobre la viabilidad o no de la reducción de las remuneraciones del servidor público es un aspecto que atañe al fondo del asunto, mismo que no puede ser ventilado en vía incidental.

"108. La autoridad recurrente sostiene en el sexto agravio, que es ilegal el auto recurrido, ya que es improcedente conceder la suspensión de los actos reclamados al traducirse en la materialización de actos positivos que no están previstos en ley.

"109. Señala que dado que las remuneraciones de los servidores públicos se rigen bajo el principio de anualidad presupuestaria, la autoridad estaría impedida para liberar fondos con los que no cuenta, actuación que en un primer momento implicaría una transgresión sistemática a la Constitución y por otra parte podría implicar la determinación de responsabilidades administrativas por el incorrecto uso o aplicación de los recursos públicos.

"110. Sostiene que conceder la suspensión para el efecto de que siga retribuyendo la misma remuneración implica prejuzgar sobre el fondo del asunto de manera anticipada.

"111. Los disensos sintetizados son por una parte inoperantes, pues tal como lo afirmó la autoridad inconforme, determinar sí resulta viable o no la reducción de las remuneraciones del quejoso, es una cuestión que corresponde dilucidar al resolver el fondo del asunto en el expediente principal y no en el incidente de suspensión.

"112. En efecto, no puede determinarse al resolver sobre la suspensión provisional sí la reducción de las remuneraciones del servidor público es constitucional o no, pues se insiste, dichas alegaciones versan sobre el fondo del asunto y, por ende, serán materia de la sentencia que se dicte en el expediente principal del que deriva el incidente de suspensión.

"113. Aunado a lo anterior, el hecho de que la medida cautelar pudiera tener como efectos que la remuneración de la parte quejosa sea cubierta sin contemplar las limitaciones contenidas en la norma impugnada, lo que, desde luego pudiera implicar el ejercicio de recursos monetarios probablemente no presupuestados por la responsable, lo cierto es que al igual que las sentencias de amparo que implican el pago de recursos monetarios, en tratándose de la suspensión y de la forma en que debe acatarse, las autoridades deben desarrollar todas las acciones que resulten pertinentes, dentro del ámbito de sus atribuciones, para dotar a la partida presupuestal correspondiente de los recursos necesarios para acatar la obligación constitucional derivada de las resoluciones dictadas por los juzgadores de amparo, conforme a lo dispuesto en los artículos 17, párrafos segundo y sexto y 107, fracción XVI de la propia Norma Fundamental, que este órgano considera resultan aplicables por identidad de razón a las determinaciones que sobre suspensión se dicten.

"114. Sustenta lo antes mencionado, por analogía, la jurisprudencia P/J 5/2011, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

"115. Finalmente, es menester destacar que constituye un hecho notorio para este Tribunal Colegiado, en términos de lo dispuesto por el artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley de Amparo, lo resuelto el siete de diciembre de dos mil dieciocho, por el Ministro Instructor de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el incidente de suspensión derivado de la acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018, promovidas por la Comisión Nacional de Derechos Humanos y diversos Senadores integrantes de la Sexagésima Cuarta Legislatura del Congreso de la Unión, respectivamente, en la cual decretó la suspensión de los efectos del Decreto materia de reclamo, en el que se determinó lo siguiente: