CONTRADICCIÓN DE TESIS 4/2019. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO, TERCERO, CUARTO, QUINTO, SÉPTIMO, OCTAVO, NOVENO, DÉCIMO, DÉCIMO PRIMERO, DÉCIMO SEGUNDO, DÉCIMO TERCERO, DÉCIMO QUINTO, DÉCIMO SÉPTIMO, DÉCIMO NOVENO Y VIGÉS

Máxime que del estudio a las resoluciones pronunciadas por los órganos jurisdiccionales en comento, se advierte que sostuvieron razonamientos contrarios para determinar si debía concederse o no la suspensión provisional contra actos futuros derivados de las normas impugnadas, al ser futuros e inciertos o futuros e inminentes y si el otorgamiento de la medida cautelar contraviene el orden público y el interés social.

Ello atento a que por un lado, el Primer y el Décimo Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, sostuvieron que no era posible conceder la medida cautelar provisional solicitada, atento a que los efectos y consecuencias de las normas controvertidas constituían actos futuros de realización incierta, y el mencionado en segundo término, sostuvo además que el otorgamiento de la suspensión en comento afectaba el orden público y el interés social; y por otro, los diversos órganos que en la misma materia y jurisdicción se identifican con los ordinales Tercero, Cuarto, Quinto, Noveno, Décimo, Décimo Primero, Décimo Noveno y Vigésimo, concluyeron lo contrario, esto es, que el otorgamiento de la medida cautelar a que se ha hecho referencia, no causa afectación al orden público o al interés social y, que los efectos y consecuencias de los numerales combatidos, son actos futuros e inminentes. Razón por la cual, existe un punto concreto de derecho idéntico interpretado de manera divergente por los tribunales contendientes que obliga a este Pleno de Circuito a unificar criterios.

En ese sentido, existe contradicción de criterios entre los sustentados por los tribunales señalados en el presente apartado.

QUINTO.—Estudio y solución. Precisada la existencia de la contradicción de tesis, así como los puntos a dilucidar, este Pleno de Circuito en Materia Administrativa del Primer Circuito estima que el criterio que debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia en términos de lo previsto en los artículos 217, párrafo segundo y 225 de la Ley de Amparo, es el que sustenta la presente resolución, en los siguientes términos.

En principio conviene señalar que el establecimiento por parte del legislador ordinario de la institución de la suspensión del acto reclamado en el juicio de amparo, obedeció, entre otros objetivos, a lograr que la medida cautelar cumpla cabalmente con su finalidad protectora, eliminando los abusos que la hicieran inalcanzable; es decir, se eliminaron los obstáculos que pudieran hacer nugatoria la medida cautelar necesaria para preservar la materia del juicio de amparo; por lo que, en aras de ese principio, se facultó al juzgador para que privilegiara la ponderación entre la apariencia del buen derecho y la no afectación al interés social.

Lo expuesto se estableció en el artículo 147 de la Ley de Amparo, del que se advierte que, cuando la suspensión resulte procedente, el juzgador deberá fijar la situación en que habrán de quedar las cosas y tomará las medidas pertinentes para conservar la materia del amparo hasta la terminación del juicio, pudiendo establecer condiciones de cuyo cumplimiento dependa el que la medida suspensional siga surtiendo efectos, incluso, puede ordenar que las cosas se mantengan en el estado que guarden y, de ser jurídica y materialmente posible, restablecerá provisionalmente al quejoso en el goce del derecho violado mientras se dicta sentencia ejecutoria en el juicio de amparo.

Ahora bien, para la concesión de la medida suspensional, no basta que el Juez aprecie que se está en presencia de una norma autoaplicativa, sino que también es necesario verificar la satisfacción de los requisitos de procedibilidad que dispone el artículo 128 de la Ley de Amparo; esto es, que la parte quejosa solicite la medida, que no se afecte el orden público ni el interés social; además, es indispensable que el solicitante del amparo se ubique en la hipótesis de dicha norma que entra en vigor y con motivo de ello resienta una afectación en su esfera de derechos y, que la solicitud de la suspensión sea respecto de las consecuencias y efectos que la norma pudiera generar en sus derechos, con independencia de que la misma haya sido aplicada o no al peticionario del amparo, por no ser ésta una condición necesaria, cuando se reclama como norma autoaplicativa.

En el caso en estudio, los solicitantes del amparo pidieron se concediera la suspensión provisional, respecto de los efectos y consecuencias de las normas reclamadas, a efecto de que se mantuviera el estado de cosas respecto del Decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de la adición de los artículos 217 Bis y 217 Ter al Código Penal Federal, como normas autoaplicativas y, por ende, no se aplicaran sus disposiciones a los quejosos.

Al respecto, conviene tener presente que la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el cinco de noviembre de dos mil dieciocho, entró en vigor al siguiente día de su publicación; esto es, el seis de noviembre siguiente, de conformidad con lo dispuesto en su artículo primero transitorio.

En ese sentido, para decidir sobre la procedencia de la suspensión (provisional o definitiva) en el juicio de amparo indirecto el juzgador debe, en primer lugar, examinar si son ciertos los actos reclamados o los efectos y consecuencias combatidos; segundo, si la naturaleza de esos actos permite su paralización; tercero, si se satisfacen las exigencias previstas por los numerales 128, 138 y 139 de la Ley de Amparo vigente, ponderando la apariencia del buen derecho y la no afectación del interés social y, por último, determinar si procede exigir alguna garantía para que surta efectos la medida cautelar.

Lo expuesto implica que para la procedencia de la medida cautelar se requiere que los actos sean ciertos, que sean suspendibles y, que concurran los requisitos exigidos al respecto por la Ley de Amparo, atento a que la falta de cualquiera de los citados requisitos hace improcedente la suspensión.

De esta forma, en relación con la naturaleza de los actos reclamados, el Alto Tribunal de la Nación ha sostenido reiteradamente que, por regla general, sólo los actos futuros de inminente realización y no los futuros e inciertos son susceptibles de ser suspendidos, entendiéndose por los primeros los que derivan de manera directa y necesaria de otro ya preexistente, de tal manera que pueda asegurarse que se ejecutarán en breve y, por los segundos, aquellos cuya realización es remota, en tanto que su existencia depende de la actividad previa del quejoso o de que la autoridad decida ejercer o no alguna de sus atribuciones.

Así las cosas, los actos inminentes deben entenderse como aquellos que, aunque no existen al momento de promoverse la demanda de amparo, por ser consecuencia rigurosa de los existentes, amenazan de modo tan efectivo como éstos, los derechos que como violados señalaron los quejosos en la demanda de amparo.

De manera que basta que los gobernados se ubiquen dentro del supuesto normativo para establecer que tarde o temprano los efectos de la norma se materializarán y, es precisamente aquí donde encuentra su teleología la suspensión de los actos reclamados.

Es aplicable la tesis de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro y texto:

"ACTOS DE INMINENTE REALIZACIÓN. Si no se trata de actos futuros e inciertos, sino de actos de inminente realización, no es correcto, para negar la suspensión, aplicar la jurisprudencia que respecto de actos de aquella naturaleza, ha venido sustentando este Alto Tribunal."

De igual forma, resulta ilustrativa sobre el tema, la tesis sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, bajo el rubro y texto siguientes:

"ACTOS FUTUROS. No pueden considerarse así, para los efectos de la suspensión, aquellos cuya ejecución es inminente o segura, mediante determinadas condiciones que habrán de realizarse forzosamente."

En efecto, en relación con la procedencia de la medida cautelar en comento, específicamente, a la naturaleza jurídica de las consecuencias de los artículos de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (relativos a la determinación de su salario a partir del límite máximo que recibirá el presidente de la República), reclamados como autoaplicativos, es importante precisar que no constituyen actos futuros de realización incierta, sino actos futuros inminentes y de realización cierta para el ejercicio presupuestal siguiente al en que entró en vigor la norma.

Máxime que la elaboración de la propuesta presupuestal de las instituciones públicas federales y de los entes autónomos, debe atenderse a lo dispuesto en la citada ley, por lo que es procedente otorgar la suspensión.

Ciertamente, el artículo 8 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a la letra dice:

"Artículo 8. Durante el procedimiento de programación y presupuestación establecido en el capítulo I del título segundo de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, los poderes federales Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como los entes con autonomía o independencia reconocida por la Constitución, deben incluir dentro de sus proyectos de presupuesto los tabuladores de las remuneraciones que se propone perciban los servidores públicos que prestan sus servicios en cada ejecutor de gasto, de conformidad con el manual de percepciones de los servidores públicos que emiten la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de la Función Pública, en el ámbito de sus respectivas competencias, así como los Poderes Legislativo y Judicial y los entes autónomos, por conducto de sus respectivas unidades de administración u órganos de gobierno.

"Las reglas establecidas en los manuales a que se refiere el artículo anterior, así como los tabuladores contenidos en los proyectos de presupuesto de cada ente, se apegan estrictamente a las disposiciones de esta ley.

"Las remuneraciones siempre deben estar desglosadas en las percepciones ordinarias y, en su caso, las extraordinarias por cada concepto en que éstas sean otorgadas, considerando que: