CONTRADICCIÓN DE TESIS 4/2019. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO, TERCERO, CUARTO, QUINTO, SÉPTIMO, OCTAVO, NOVENO, DÉCIMO, DÉCIMO PRIMERO, DÉCIMO SEGUNDO, DÉCIMO TERCERO, DÉCIMO QUINTO, DÉCIMO SÉPTIMO, DÉCIMO NOVENO Y VIGÉS

Expuestas las ejecutorias materia de análisis, debe determinarse a continuación si existe la contradicción de criterios denunciada.

Para dilucidar lo anterior, debe analizarse si los Tribunales Colegiados contendientes, al resolver los asuntos que son materia de la denuncia, realmente sostuvieron criterios contradictorios; entendiéndose por criterio, la determinación adoptada por el juzgador a través de argumentaciones lógico jurídicas para justificar su decisión en una controversia.

En efecto, lo que configura la existencia de una contradicción es que dos o más órganos jurisdiccionales terminales del mismo rango, adopten criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho o sobre un problema jurídico central, independientemente de que las cuestiones fácticas que rodean los casos que generan esos criterios no sean iguales, ya que las particularidades de cada caso no siempre resultan relevantes y pueden ser sólo adyacentes.(1) Lo anterior con la finalidad de proporcionar certidumbre en las decisiones judiciales y dar mayor eficacia a su función unificadora de la interpretación del orden jurídico nacional.

Para determinar si existe la contradicción de criterios, conviene atender a las consideraciones y razonamientos contenidos en las ejecutorias de los Tribunales Colegiados de Circuito, de las que se ha hecho mención en el apartado anterior.

Así, de acuerdo con lo resuelto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión de treinta de abril de dos mil nueve, una nueva forma de aproximarse a los problemas que se plantean en este tipo de asuntos debe radicar en la necesidad de unificar criterios y no en la de comprobar que se reúnan una serie de características determinadas en los casos resueltos por los Tribunales Colegiados de Circuito.

Por ello, para comprobar que una contradicción de criterios es procedente, se requiere la referida necesidad de unificación; es decir, una posible discrepancia en el proceso de interpretación, más que en el producto del mismo.

En otras palabras, para resolver si existe o no una contradicción de tesis será necesario analizar detenidamente cada uno de los procesos interpretativos involucrados –y no tanto los resultados que ellos arrojen–, con el objeto de identificar si en algún tramo de los respectivos razonamientos se tomaron decisiones distintas –no necesariamente contradictorias en términos lógicos– aunque legales.

De esta forma, si la finalidad de la contradicción de criterios es la unificación de éstos, y dado que el problema radica en los procesos de interpretación y no, propiamente en el sentido adoptado por cada uno de los tribunales, es posible afirmar que para que una contradicción de criterios sea procedente es necesario que se cumplan las siguientes condiciones:

a) Los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes debieron haber resuelto alguna cuestión litigiosa en la que se vieron en la necesidad de ejercer el arbitrio judicial a través de un ejercicio interpretativo mediante la adopción de algún canon o método, cualquiera que fuese.

b) Entre los ejercicios interpretativos respectivos se debe encontrar algún punto de toque; es decir, que exista al menos un tramo de razonamiento en el que la interpretación ejercida gire en torno a un mismo tipo de problema jurídico: ya sea el sentido gramatical de una norma, el alcance de un principio, la finalidad de una determinada institución o cualquier otra cuestión jurídica en general; y que sobre ese mismo punto de derecho, los tribunales contendientes adopten criterios jurídicos discrepantes.

c) Que lo anterior pueda dar lugar a la formulación de una pregunta genuina acerca de si la manera de acometer la cuestión jurídica es preferente con relación a cualquier otra que, como la primera, también sea legalmente posible.

A fin de determinar si existe contradicción de criterios entre las determinaciones alcanzadas por los tribunales en contienda, conviene tener presente que la denuncia relativa se presentó a efecto de definir sí debe o no concederse la medida cautelar provisional en los juicios de amparo, cuyos actos reclamados consistan, entre otros, en la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos.

Así, de las consideraciones transcritas y posteriormente sintetizadas, en que los tribunales contendientes sustentaron sus determinaciones se advierte que:

Por lo que atañe al Primer y al Décimo Séptimo Tribunales Colegiados en Materia Administrativa del Primer Circuito.

El órgano jurisdiccional mencionado en primer término consideró que no debía concederse la medida cautelar para que las cosas se mantengan en el estado en que se encuentran y no se apliquen las normas reclamadas, es decir, para que no se disminuyan las percepciones y demás prestaciones del quejoso, atento a que aun cuando la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos entró en vigor el seis de noviembre de dos mil dieciocho, no será aplicable al Presupuesto de Egresos federal de ese año, pues éste fue aprobado con antelación (dos mil diecisiete) y los efectos de las normas reclamadas no repercuten en el Presupuesto de Egresos de la Federación para dos mil dieciocho.

Lo expuesto, aunado a que era desacertado considerar que las normas penales controvertidas pueden ser de aplicación inminente en lo que respecta a dos mil dieciocho, pues la única forma en que la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos y, en particular, sus efectos y consecuencias, pudiera ser efectiva e inminentemente capaz de generar la reducción de las percepciones del quejoso, con motivo de su vigencia y observancia, es sí y sólo sí, en el Presupuesto de Egresos, se define, en favor del Ejecutivo Federal, una remuneración inferior a la que actualmente se le cubre y que la remuneración por el cargo desempeñado por el actor se fije en un monto menor que el del primero de los funcionarios señalados.

Por lo que la materialización de los efectos y consecuencias de las normas reclamadas en la esfera de derechos del quejoso no se puede tener como un acto de naturaleza futura de realización inminente, pues no obstante la previsión existente en el sentido de que se debe establecer en cada uno de los manuales de percepción respectivos, la plaza y el monto de la remuneración de los distintos servidores públicos, ello es insuficiente para asumir que dichas percepciones serán fijadas en un monto inferior al que actualmente reciben, máxime que la reducción de los emolumentos del promovente no es una consecuencia inmediata y directa de los preceptos reclamados, sino de realización futura e incierta.

Ahora bien, el Décimo Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa de este Circuito, afirmó que aun cuando el artículo 148 de la Ley de Amparo regula los efectos de la suspensión cuando se otorgue respecto de normas generales, reclamadas como autoaplicativas o con motivo de un acto de aplicación, tal disposición debe interpretarse conjuntamente con la disposición constitucional que prevé los requisitos para la procedencia de la suspensión y sólo puede tener aplicación cuando la suspensión sea procedente conforme al artículo 107, fracción X, constitucional, así como a los diversos 128 y 138 de la Ley de Amparo.

Refirió que el otorgamiento de la suspensión respecto de los efectos y consecuencias de la Ley Federal de Remuneraciones contraviene disposiciones de orden público y afecta el interés social, dado que dicho ordenamiento sólo reproduce las disposiciones que contiene el artículo 127 constitucional y, por tal motivo, no podía considerarse contrario al Texto Constitucional.

Máxime que los límites consistentes en que ningún servidor público puede obtener una remuneración mayor que la prevista para el presidente de la República o la prevista para el superior jerárquico de cada servidor público, así como la fijación anual del monto de las remuneraciones de los servidores públicos y su inclusión en el Presupuesto de Egresos correspondiente, son disposiciones constitucionales, resultando improcedente conceder la suspensión en su contra, pues ello implicaría suspender disposiciones constitucionales, lo cual afectaría el orden público y el interés social.

Agregó que no podía considerarse que los servidores públicos tengan un derecho adquirido a que su remuneración no sea disminuida en los presupuestos de ejercicios fiscales futuros, pues la Constitución sólo prohíbe reducirlas durante la vigencia de cada presupuesto anual en que se hayan establecido.

Sostuvo que las disposiciones de la ley reclamada que tipifican diversas conductas como delictivas y definen las sanciones respectivas, no pueden considerarse inconstitucionales a primera vista, y deben considerarse de orden público e interés social al existir instrucción constitucional expresa para su emisión legal.

Precisó que no existía ningún dato objetivo que permita concluir que, con la sola entrada en vigor de la ley reclamada, se pretenda disminuir la remuneración de la parte quejosa en el ejercicio dos mil dieciocho y no se debe conceder la suspensión contra una eventual reducción de la remuneración en el presupuesto para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve y siguientes, ni contra la eventual integración de carpeta de investigación o, en general, de la aplicación de las disposiciones que tipifican como delito la recepción de una remuneración superior a la que corresponda, o bien, a efecto de que la dependencia en la que la parte quejosa presta servicios continúe pagando los impuestos derivados de sus remuneraciones, al tratarse de actos futuros e inciertos, máxime que en la fecha de presentación de la demanda de amparo, la parte quejosa no contaba con el derecho adquirido a la no reducción de su remuneración, en ejercicios fiscales futuros.

Por su parte, el Séptimo, el Octavo y el Décimo Tercer, Tribunales Colegiados en Materia Administrativa del Primer Circuito, en lo sustancial concluyeron:

Como cuestión previa, cabe mencionar que si bien el órgano jurisdiccional mencionado en primer término estimó que eran inoperantes los argumentos formulados por la recurrente, respecto del otorgamiento de la suspensión provisional en el juicio de amparo de origen, atento a que en resolución de siete de diciembre de dos mil dieciocho, emitida por el Ministro Instructor de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el incidente de suspensión derivado de la acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018, se decretó la suspensión, para el efecto de que las remuneraciones que perciban los servidores públicos de los Poderes de la Unión y de todos los demás entes públicos para el ejercicio de dos mil diecinueve, no sean fijadas en términos de la ley reclamada, hasta tanto se resuelva el fondo de la controversia, por lo que era ocioso pronunciarse sobre la suspensión de una ley que, al menos provisionalmente, está ya suspendida de forma general.

También es verdad que el tribunal en comento, como el resto de los órganos jurisdiccionales señalados en este apartado, afirmaron que los quejosos acreditaron su interés suspensional al demostrar ser servidores públicos de un órgano del Estado, que con el otorgamiento de la medida cautelar provisional no se constituye un derecho en favor de los quejosos ni se permite la consumación de un delito, sino sólo se reconoce y salvaguarda su derecho a percibir los emolumentos que reciben habitualmente, hasta tanto se resuelve sobre la suspensión definitiva. Refirieron que el reclamo de los quejosos se basó en una afectación de los ingresos que por concepto de salario o remuneración deberán percibir en dos mil diecinueve, dada la inconstitucionalidad del Decreto por el que se expidió la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, y se adiciona el Código Penal Federal, con motivo de un primer acto de aplicación, el cual se tradujo en la aplicación, por parte de sus empleadores, de descuentos a su salario o emolumentos, por lo que se estaba en presencia de actos concretos y actuales no futuros e inciertos, que se acreditó, fueron efectuados.

Que con el otorgamiento de la suspensión no se constituían derechos que los quejosos no tuvieran antes de la demanda de amparo, o bien, se les restituya algún derecho, pues en el incidente relativo se demostró que antes de la entrada en vigor de la ley reclamada, la contribución del impuesto sobre la renta, causado por la aportación que realizaba la Secretaría de Gobernación al Seguro de Separación Individualizado (SSI), era pagado por ésta.

Agregaron que si bien la norma reclamada es una disposición de orden público, las consecuencias que pueden producir en la esfera de derechos de la parte quejosa, son de mayor gravedad que las que pudiera resentir la sociedad, en tanto ésta está interesada en el debido cumplimiento de los derechos que protege la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, entre los que se encuentra la estabilidad laboral y la protección salarial.

Afirmaron que no se advertía de qué forma el interés social pudiera verse afectado con el hecho de que la parte quejosa siga percibiendo los ingresos a que tiene derecho por la prestación de sus servicios, al tratarse de un derecho adquirido con anterioridad a la publicación de las disposiciones legales reclamadas, aunado a que la medida otorgada únicamente detiene de manera temporal los efectos de los actos reclamados, y no impide en modo alguno el desarrollo de las funciones del Estado, por lo que no implica una afectación grave a la sociedad, en proporción mayor a los beneficios que pudieran obtener los solicitantes del amparo hasta tanto se decide sobre la suspensión definitiva.

Concluyeron que la suspensión es procedente, ya que al determinar que no se apliquen a la parte quejosa, las disposiciones de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, hasta tanto se resuelva sobre la suspensión definitiva, no se provoca a la sociedad algún daño que de otra manera no resentiría, ni se le priva de algún beneficio que ordinariamente le correspondiera.

El Décimo Segundo Tribunal Colegiado en la materia y jurisdicción señaladas, sustentó su determinación en que de manera excepcional procede conceder la suspensión provisional cuando de no hacerlo se pueda causar un perjuicio mayor a la sociedad.

Agregó que al proveer sobre la suspensión provisional, no es el momento idóneo para definir la naturaleza autoaplicativa o heteroaplicativa de las leyes reclamadas.

Refirió que las consecuencias de las normas reclamadas, son actos futuros inminentes de realización cierta, porque la ley relativa, no tiene precisión de artículo transitorio alguno que prevea un periodo de vacatio legis, y entró en vigor desde el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Precisó que de no otorgarse la medida suspensional, se afectaría en mayor proporción al interés social, en tanto que las normas impugnadas podrían transgredir el principio de independencia y autonomía del Poder Judicial de la Federación.

Que la concesión de la medida suspensional, no transgrede disposiciones de orden público, e insistió en que, excepcionalmente, podrá concederse la suspensión, a pesar de que se trate de los casos previstos en la propia norma, si a juicio del juzgador con la negativa pueda causarse mayor afectación al interés social, que en el caso, de negarse la medida cautelar se ocasionaría un daño mayor a la sociedad que con el otorgamiento de la misma.

Concluyó que en el caso se actualiza la hipótesis prevista en el último párrafo del artículo 129 de la Ley de Amparo, en cuanto a que el órgano jurisdiccional de amparo excepcionalmente podrá conceder la suspensión, aun cuando se trata de los casos previstos en ese artículo, si a su juicio con la negativa de la medida suspensional, pueda causarse mayor afectación al interés social.

Del criterio emitido en el recurso de queja número 11/2019 del índice del Décimo Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, se advierte que dicho órgano jurisdiccional no se pronunció respecto de la procedencia de otorgar o no la suspensión provisional solicitada, atento a que declaró improcedente el medio de impugnación interpuesto, al considerar que la autoridad que lo hizo valer carecía de legitimación para ello, atento a que la medida cautelar se solicitó y otorgó única y exclusivamente por lo que hace a autoridades ejecutoras, por lo cual, las ordenadoras carecen de legitimación para interponer el recurso de queja.

Ahora bien, los Tribunales Colegiados en Materia Administrativa del Primer Circuito, identificados con los ordinales Tercero, Cuarto, Quinto, Noveno, Décimo, Décimo Primero, Décimo Noveno y Vigésimo (según se advierte expresa o tácitamente de sus resoluciones), en lo esencial, concluyeron:

Que la cuestión en el incidente de suspensión, no consiste en resolver o decidir sobre la procedencia del juicio constitucional, pues dicho análisis, en su caso, deberá ser materia de pronunciamiento en el juicio principal.

Que el artículo 148 de la Ley de Amparo prevé la posibilidad jurídica de otorgar la suspensión respecto de los efectos que pueda producir una norma general autoaplicativa, cuando no se reclame un acto concreto de aplicación, en cuyo caso la medida cautelar se otorgará para impedir los efectos y consecuencias de las normas en la esfera jurídica de la parte quejosa, sin que se pueda exigir como requisito de procedencia de la medida cautelar, que se demuestre la existencia de efectos o consecuencias que se puedan calificar o no como de realización inminente o de difícil reparación, pues ante la inexistencia de un acto concreto que realmente produzca efectos susceptibles de ejecutarse, por regla se debe atender a la naturaleza, contenido y alcance de la norma impugnada, es decir, en estos casos se deben considerar los efectos o consecuencias que puedan producir las disposiciones de observancia general en la esfera jurídica del promovente, según el interés suspensional que le asista, ya sea jurídico o legítimo.

Que en los asuntos de su conocimiento, los quejosos acreditaron su interés suspensional, con diversas documentales con las que demostraron que les asiste al carácter de servidores públicos, por lo que son destinatarios de la norma que tiene por objetivo regular sus percepciones.

Que atento a la naturaleza de la ley autoaplicativa reclamada, sus efectos y consecuencias son susceptibles de afectar en forma real, no hipotética, la esfera jurídica de la parte quejosa, lo cual es suficiente para otorgar la suspensión provisional solicitada.

Que la reducción salarial a que aludieron los quejosos no constituye un acto futuro de realización incierta, pues no obstante que el Presupuesto de Egresos de la Federación para el año dos mil diecinueve no había sido elaborado, era inminente su emisión, e insistieron en que tratándose de la impugnación de normas autoaplicativas, no podía exigirse como requisito de procedencia de la suspensión provisional, el que se emita un acto concreto de aplicación que materialice sus efectos en perjuicio de la parte quejosa.

Que con el otorgamiento de la medida cautelar no se contravienen disposiciones de orden público e interés social, al no advertirse de qué forma el interés social pudiera verse afectado con el hecho de que los quejosos sigan percibiendo los ingresos a que tienen derecho por la prestación de sus servicios, por el contrario, de negarse la medida cautelar solicitada se podría afectar el derecho del quejoso a percibir la remuneración que le corresponde por el cargo que desempeña, máxime que la medida otorgada únicamente suspende de manera temporal los efectos de los actos reclamados, pero no impide en modo alguno el desarrollo de las funciones del Estado; por tanto, no implica una afectación grave a la sociedad, en proporción mayor a los beneficios que pudieran obtener los solicitantes hasta tanto se decide sobre la suspensión definitiva.

Que no existen elementos suficientes para considerar que el ingreso que pudiera derivar de la reducción salarial es el único recurso con el que cuenta el Estado para desarrollar los programas sociales o para la infraestructura nacional que menciona la autoridad, pues es del conocimiento público, por ser un hecho notorio, que el Estado cuenta con recursos y partidas destinadas para esos efectos, sin que ello implique que necesariamente se deben disminuir los salarios de los servidores públicos para obtener los recursos que se destinarán en la forma que anuncia.

Que no podía considerarse que con el otorgamiento de la suspensión se permita la continuación de un delito, porque eso depende de la actualización de otras situaciones, entre las que destaca que se actualice la comisión del ilícito, esto es, dependerá en un primer momento de la actuación del servidor público de cumplir o no con las obligaciones previstas por la norma reclamada.

Que determinar sí resulta constitucional o no la reducción de las remuneraciones del quejoso, es una cuestión que corresponde dilucidar al resolver el fondo del asunto en el expediente principal y no en el incidente de suspensión.

Finalmente, algunos de los tribunales señalados indicaron que constituía un hecho notorio, lo resuelto el siete de diciembre de dos mil dieciocho, por el Ministro Instructor de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el incidente de suspensión derivado de la acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018, en el cual decretó la suspensión de los efectos del Decreto materia de reclamo, a efecto de que las remuneraciones que perciban los servidores públicos de los tres Poderes de la Unión y de todos los demás entes públicos para el ejercicio de dos mil diecinueve, no sean fijadas en términos de la ley reclamada, hasta tanto se resuelva el fondo de la controversia.

Así, para definir si existe contradicción de criterios, se debe atender a diversos requisitos, conforme a las jurisprudencias P./J. 72/2010(2) y 1a./J. 22/2010,(3) del Pleno y de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, respectivamente:

Que los tribunales contendientes adopten en sus sentencias criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, con independencia de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales.

La adopción de esos criterios derive del ejercicio de su arbitrio judicial a través de una labor interpretativa mediante la adopción de algún canon o método, cualquiera que fuese.

Entre los ejercicios interpretativos respectivos se encuentre al menos un razonamiento en el que la divergencia interpretativa ejercida gire en torno a un mismo tipo de problema jurídico.