DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0121/2016

Referente al primer parágrafo, se debe observar en primera instancia la inclusión de la carta orgánica siguiendo un orden descendente, lo que es pertinente pues es la norma jurídica de mayor jerarquía de la jurisdicción municipal y a la que están sujetas los dos órganos de la ETA y su legislación autonómica, sea administrativa como legal; sin embargo, lo hace como instrumento emitido por el Concejo Municipal como si se tratara de una ley producto del procedimiento legislativo ordinario.

Al contrario, la norma básica proviene de una construcción colectiva, un control previo de constitucionalidad y finalmente, es avalada por el ciudadano a través de un referéndum para nacer a la vida como norma legal aplicable, así lo prescribe el art. 275 de la CPE, que establece: “Cada órgano deliberativo de las entidades territoriales elaborará de manera participativa el proyecto de Estatuto o Carta Orgánica que deberá ser aprobado por dos tercios del total de sus miembros, y previo control de constitucionalidad, entrará en vigencia como norma institucional básica de la entidad territorial mediante referendo aprobatorio en su jurisdicción”. Por todas esas consideraciones, no se trata de una ley tradicional y no es emitida por el Concejo Municipal.

En conclusión se evidencia de manera irrefutable, que el Concejo en pleno, como representante de la voluntad del ciudadano y sus intereses en el órgano legislativo del gobierno municipal, es el responsable de elaborar el proyecto de forma participativa y será la población a través de su voto, la validará como norma legal, ingresando en vigencia de esa única manera; vale decir, por voluntad del ciudadano que verá reflejada sus decisiones, por consiguiente la Carta Orgánica es un instrumento legal que está sobre el resto de la normativa municipal y no le corresponde en específico a ninguno de los dos órganos. El resto de la normativa si proviene de alguno de los dos órganos del gobierno municipal, bajo procedimientos reglados por cada uno de ellos.

Consecuentemente la Carta Orgánica sí está en la cúspide de la jerarquía interna de las ETA, no obstante es un instrumento de elaboración y aprobación colectiva cuyos “operadores” son los concejales, no es producto del ente colegiado legislativo como tal, por ello debe ser incorporada, sea en la jerarquía jurídica interna o en este caso, dentro de las facultades normativas como norma ubicada jerárquicamente por sobre el resto de la normativa y supra órganos, no como producto sancionado por uno de los órganos, sino que el estatuyente debe sujetarse a lo dispuesto por el art. 275 de la CPE, por tanto se declara la incompatibilidad del art. 17.I inc. a).

Siempre dentro de los instrumentos desglosados en el parágrafo I, se observa también que el estatuyente ha incluido en el inc. c) las ordenanzas. Sobre estos instrumentos, la jurisprudencia citada en la DCP 0012/2015 de 16 de enero, señala lo siguiente: “El nuevo escenario constitucional reconoce al gobierno local una capacidad legislativa plena en el ámbito de sus competencias, razón que obliga a redimensionar la figura de la ordenanza, dado que en este contexto el instrumento normativo de carácter general propio del concejo municipal es la ley municipal,…”; consecuentemente si bien el estatuyente no ha delineado los alcances y naturaleza de ninguno de los instrumentos entre ellos la ordenanza, esta no puede tener alcances externos vinculados al ciudadano o administrado, ni carácter general y obstracta como es la naturaleza de la ley,  impersonal ni aplicable coercitivamente.  En ese contexto se observa también la inclusión de la ordenanza.

Siempre en el análisis de los instrumentos desarrollados en el parágrafo I, el etatuyente ha incluido en el inc. e) el Reglamento Municipal como norma generada por el Órgano Legislativo, que si bien puede sancionar reglamentos, estos deben ser de carácter interno, no reglamentos municipales, vale decir los que se aplican en toda la jurisdicción o abarcan a los dos órganos de la ETA. Cabe aclarar que la facultad reglamentaria, ha sido asignada constitucionalmente al Órgano Ejecutivo, en cuyo ejercicio el alcalde promulga y pone en vigencia reglamentos aplicables y de cumplimiento del administrado, sea para tramitar lotificaciones, registros de propiedades inmuebles u otros propios de la actividad municipal, por tanto es la autoridad competente para dictar Reglamentos Municipales, no así el Concejo que pueden emitir reglamentos para su funcionamiento interno y que regulen sus actividades como el reglamento interno de debates, procedimiento legislativo u otros; más cuando en el parágrafo II del artículo en análisis, de forma correcta también se incluye el Reglamento Municipal como instrumento del ejecutivo.

Bajo esos fundamentos, si bien el estatuyente en el proyecto de Carta Orgánica no ha incluido un acápite donde se desglose una jerarquía jurídica interna, es pertienente que esto quede plasmado para dotar de instrumentos claros y concretos, mismos que puedan ser impugnados, sea administrativamente, por la vía ordinaria o constitucional en beneficio no de los servidores púhblicos, sino del administrado. Al propósito, sobre los instrumentos legislativos y normativos de la ETA, la DCP 0003/2015 de 14 de enero aclaró: “…deben establecerse con exactitud sus alcances, su jerarquía y su órgano emisor para dar claridad y precisión, otorgando seguridad jurídica al momento de su aplicación, mientras esto no suceda se produce una confusión en la utilización indiscriminada de estos instrumentos, confundiéndolos al ser propuestos y tratados indistintamente por el ejecutivo municipal o por el Concejo, cuando en el nuevo modelo autonómico hay una independencia y separación de órganos art. 12.I constitucional, por lo cual las facultades legislativas y reglamentarias han sido separadas con claridad”.

En este mismo entendido, la DCP 0008/2015 de  14 de enero, señala que: “…asimismo cada órgano de gobierno puede emitir normas internas para el cumplimiento de sus respectivas facultades y atribuciones, esto significa que toda la legislación a ser elaborada deberá estar reflejada en una jerarquía normativa separada por órgano emisor (…).

(…) los gobiernos autónomos municipales en lo esencial deberán sujetarse a las reglas de la técnica legislativa y en la descripción de la estructura jerárquica de su normativa interna deberán incorporarse los siguientes elementos necesariamente concurrentes: a) identificación el órgano emisor, referido a la instancia que elabora y emite la norma (concejo municipal y ejecutivo municipal por separado); b) naturaleza y alcance de la norma, referido al objeto que va a regular la norma, definiendo su ámbito de aplicación ya sea general; o de carácter interno para facilitar el ejercicio de las competencias asignadas a cada órgano, evitando transgredir la independencia de los mismos, toda vez que será la naturaleza y alcance de cada norma, la que defina en esencia su posición dentro la escala jerárquica normativa del gobierno autónomo municipal; c) la jerarquía normativa interna de cada órgano, elemento importante a establecer destinado a evitar posibles conflictos jurídicos en la aplicación de las normas; este elemento está referido a establecer el orden jerárquico…”.