DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0019/2014

Concordante con el precepto constitucional citado, el art. 72 de la LMAD, señala que las competencias no incluidas en el texto constitucional serán atribuidas al nivel central del Estado y este definirá mediante ley su asignación de acuerdo al art. 297.I de la CPE, esto es, como competencia privativa del nivel central, exclusiva, concurrente o compartida con los demás niveles de gobierno territorial.

Las normas constitucionales relativas a la distribución de competencias entre los diferentes niveles de gobierno territorial del Estado, establecidas desde el art. 298 hasta el art. 304, no aluden al Sistema de Administración de Personal del Sector Público integrante del régimen del servidor público, por lo que en previsión al art. 297.II de la CPE, esta competencia es atribuida al nivel central del Estado.

Por su parte, el art. 71 de la LMAD, determina que: "Todo mandato a ley incluido en el texto constitucional sin determinar la entidad territorial que legislará, implica el ejercicio de competencia nacional, salvo en el caso de las competencias exclusivas de una entidad territorial autónoma donde corresponderá su respectiva legislación".

El Capítulo IV, Título V de la Segunda Parte de la Constitución Política del Estado, regula varios aspectos relativos a las servidoras y servidores públicos, cuyo apartado contiene reservas legales sobre manejo de archivos y condiciones de destrucción de documentos públicos; calificación de información reservada; determinación de sanciones por transgredir obligaciones constitucionales; revocatoria de mandato de servidoras y servidores públicos electos; y régimen de suplencias de funcionarios electos con mandato revocado, que no indican el nivel de gobierno encargado de legislar; por lo que de acuerdo a la Ley Marco de Autonomías y Descentralización "Andrés Ibáñez", esta competencia también debe atribuirse al nivel central del Estado.

A su vez, el art. 70.II de la LMAD, establece que: "No será necesaria una nueva ley, siempre que exista una norma vigente de igual rango para el ejercicio de una competencia, correspondiendo su reglamentación y ejecución sin perjuicio de lo establecido en el Artículo 410 de la Constitución Política del Estado".

De acuerdo a las disposiciones aludidas, es preciso mencionar que la Ley de Administración y Control Gubernamental, constituye una norma marco que implantó un enfoque funcional de los sistemas de administración y control gubernamentales, entre los que figura el sistema de administración de personal, destinado a lograr la eficiencia en la función pública, la determinación de los puestos de trabajo efectivamente necesarios, los requisitos y mecanismos para su provisión, la aplicación de mecanismos de evaluación y retribución del trabajo, la capacitación de servidores públicos y los procedimientos de retiro de los mismos.

Para la implantación efectiva de este sistema, se promulgó el Estatuto del Funcionario Público, cuyo art. 2 establece su objeto relativo a: "…regular la relación del Estado con sus servidores públicos, garantizar el desarrollo de la carrera administrativa y asegurar la dignidad, transparencia, eficacia y vocación de servicio a la colectividad en el ejercicio de la función pública, así como la promoción de su eficiente desempeño y productividad".

Por su parte, el art. 3 de esta norma legal, modificado por la Ley 2104 de 21 de junio de 2000, al referirse a su ámbito de aplicación dispone lo siguiente: "I. El ámbito de aplicación del presente Estatuto abarca a todos los servidores públicos que presten servicios en relación de dependencia con cualquier entidad del Estado, independientemente de la fuente de su remuneración. II. Igualmente están comprendidos en el ámbito de aplicación del presente Estatuto los servidores públicos que presten servicios en las entidades públicas autónomas, autárquicas y descentralizadas. III. Las carreras administrativas en los Gobiernos Municipales, Universidades Públicas, Escalafón Judicial del poder judicial, Carrera Fiscal del Ministerio Público, Servicio Exterior y Escalafón Diplomático, Magisterio Público, se regularán por su legislación especial aplicable en el marco establecido en el presente Estatuto…".

Esta disposición legal reconoce a las entidades públicas con personalidad jurídica dotada de algún nivel de autonomía, la potestad de legislarse a sí misma en relación a la carrera administrativa integrante del Sistema de Administración de Personal, dentro de los alcances de la legislación general y básica contenida en la Ley de Administración y Control Gubernamentales y la Ley del Estatuto del Funcionario Público. 

Finalmente el art. 56 de esta norma legal al referirse al Sistema de Administración de Personal, señala que: "El Sistema de Administración de Personal es el conjunto de normas, principios y procedimientos sistemáticamente ordenados, que permiten la aplicación de las disposiciones en materia de la función pública previstas por la Constitución Política del Estado, el presente Estatuto, la Ley de Administración y Control Gubernamentales, y las disposiciones reglamentarias aplicables.

El Sistema de Administración de Personal se ejerce y desarrolla a través del Órgano Rector y por las entidades públicas comprendidas en el ámbito de aplicación del presente Estatuto, de acuerdo a las Normas Básicas de Administración de Personal, reglamentos básicos y normas secundarias o especializadas".

Las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal, aprobadas por DS 26115 de 16 de marzo de 2001, tienen por objeto regular este sistema y la carrera administrativa en el marco de la Constitución Política del Estado, la Ley de Administración y Control Gubernamental, el Estatuto del Funcionario Público y decretos reglamentarios correspondientes; aplicables a las entidades del Sector Público, contempladas en los arts. 3 y 4 de la LACG.

A su turno el art. 6.i de estas normas básicas, establece la obligación de las entidades públicas de elaborar y actualizar su reglamento específico del Sistema de Administración de Personal en el marco de las disposiciones emitidas por el órgano rector del sistema, de modo que se garantice una gestión eficiente y eficaz del personal de cada entidad.

Sin embargo, el art. 3 del mismo marco jurídico, establece la siguiente excepción: "Los titulares de aquellos puestos elegidos por votación nacional o local, por atribuciones conferidas por la Constitución Política del Estado o leyes específicas al Poder Legislativo, al Presidente de la República, al Poder Ejecutivo, al Poder Judicial o a la entidad que corresponda, quedan exceptuados de las presentes Normas Básicas, en todo aquello que por naturaleza de su ingreso a la función pública no les sea aplicable".

En consideración a las disposiciones constitucionales y legales traídas a colación, cabe destacar que si bien el Sistema de Administración de Personal del sector público, no figura entre las competencias expresamente asignadas por la Ley Fundamental a las ETA, con los efectos que previstos en el art. 297.II de la CPE, se infiere que las leyes emitidas por el nivel central del Estado, con vigencia preconstitucional, regulan el régimen jurídico de servidoras y servidores públicos de modo general, cuyo marco legal impone la obligación a todas las entidades del sector público, de generar su reglamentación específica, de acuerdo a las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal.

Empero, en atención a las excepciones establecidas en el Estatuto del Funcionario Público relativas al ámbito de su aplicación, cuya normativa debe aplicarse en el contexto constitucional actual, corresponde reconocer a las ETA en general, la potestad jurídica necesaria para generar una legislación especial relativa al Sistema de Administración de Personal, concomitante con los preceptos relativos a la materia, contenidos en la Ley Fundamental y la legislación básica emanada del nivel central del Estado, de origen preconstitucional inserta en la Ley de Administración y Control Gubernamentales y la Ley del Estatuto del Funcionario Público.

De lo expuesto se sigue que, la administración de este sistema debe asumirse bajo los alcances de una competencia compartida, contemplada en el art. 297.I.4 de la CPE, por la cual, la Asamblea Legislativa Plurinacional asume la responsabilidad de establecer un solo régimen jurídico para todas las servidoras y servidores públicos del Estado boliviano, a través de una legislación nacional básica; quedando a cargo de las ETA, la obligación de emitir una legislación de desarrollo, así como la reglamentación y ejecución de ésta, con la salvedad de resguardar el régimen específico de las y los servidores públicos electos, previsto en la Constitución Política del Estado, según prevé el art. 3 de las Normas Básicas de Sistema de Administración de Personal (NBSAP).