DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0156/2016

Se advierte una confusión entre lo que es la ETA municipal (entidad territorial) y la unidad territorial, cuando se señala los habitantes “de la jurisdicción del Gobierno Autónomo Municipal de Ayo Ayo” por lo que al respecto, no se puede restringir al elemento “población”, tan solo al ámbito de la institucionalidad municipal, cuando lo que corresponde es el criterio de pertenencia al municipio (unidad territorial).

La DCP 0117/2015 de 22 de mayo, señaló: “Al respecto de la vigencia del derecho autonómico, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional se ha manifestado en la DCP 0008/2015 de 14 de enero, y en la DCP 0048/2015 de 26 de febrero, que expresan: ‘Es preciso referir que el artículo 1 de la CPE establece que ‘Bolivia se constituye en un  Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías…’, en el cual se advierte a nuestro país como un Estado unitario con autonomías, donde  prima la unidad en el ejercicio de las diferentes autonomías reconocidas, consecuentemente dentro el modelo autonómico de administración diseñado para  los gobiernos autónomos, conforme el artículo 272 constitucional estos  tienen la facultad de legislar y producir normativas para el ejercicio de sus competencias, y dentro de esta normativa a ser producida se encuentran diferentes preceptos legales que van a definir derechos y obligaciones de acuerdo a sus respectivas competencias, y el hecho de que estos derechos y obligaciones emerjan del ejercicio de su autonomía de cierta forma podrían ser denominados derechos y deberes autonómicos, justamente por la relación de estos preceptos legales a su competencias en el ejercicio de su autonomía, pero referirse a la vigencia de un derecho autonómico, y más aún expresar que es de carácter indefinido, se ingresa en un error conceptual, toda vez que por el carácter dinámico del derecho como ciencia social no se puede hablar de la vigencia indefinida del derecho, puesto que la dinámica social obliga a que diferentes preceptos legales sean susceptibles de modificación mediante la abrogación y derogación, consecuentemente la Carta Orgánica no puede declarar la vigencia  indefinida de un derecho que deviene del ejercicio de sus competencias, por consiguiente este hecho conlleva una ambigüedad manifiesta que genera una inseguridad jurídica, y el Tribunal Constitucional Plurinacional en su rol de interprete genuino de la Constitución Política del Estado debe velar por la supremacía de la CPE ejerciendo el control constitucional, precautelando el respecto y vigencia de los derechos y garantías constitucionales, y las normas a interpretarse deberán ser en función al contexto general del Texto Constitucional  de forma sistemática, y en ese orden de ideas el artículo 9.2 constitucional establece como fin y función del Estado el garantizar y bienestar, el desarrollo, y  la seguridad, precepto que guarda relación con el artículo 178 referido a la seguridad jurídica, por lo que el Tribunal Constitucional al ser guardián de la vigencia y protección de los derechos consagrados por la CPE, también debe velar por que las normas tengan coherencia y armonía constitucional que  garanticen esa seguridad jurídica en los estantes y habitantes de nuestro Estado Plurinacional’.

La DCP 0213/2015 de 16 de diciembre, respecto al tópico de la organización o estructura territorial señaló: “(…) conforme a los arts. 293.II y 295.II de la CPE y los arts. 27 y 28 de la LMAD, se observa que un municipio puede ser objeto de una división territorial para la administración, gestión, planificación, participación ciudadana y descentralización de servicios, a través de distritos municipales propiamente dichos; o a través de distritos indígena originario campesinos, para la gestión descentralizada de un territorio IOC inmerso en la jurisdiccional territorial de un municipio.

Ello implica que los distritos constituyen espacios delimitados al interior de los municipios que territorialmente permiten una planificación y gestión administrativa independiente, desde el órgano central del gobierno municipal; estos espacios geográficos -sin traducirse en unidades territoriales-, permiten la división administrativa del municipio, sin que el ordenamiento jurídico municipal, reconozca otras formas de espacios geográficos para fines de administración y gestión pública, como  cabildos, subcentrales, sindicatos originarios y juntas vecinales, que más responden a organizaciones político-funcionales de la sociedad civil y no a formas de espacio territorial para fines de planificación y gestión pública…” (el subrayado nos corresponde).

Por tanto, en comprensión de los fundamentos desarrollados, se tiene que la organización territorial al interior de una unidad territorial municipal, debe responder a los parámetros fijados constitucionalmente para el tipo de autonomía municipal, que debe conformarse en “distritos municipales” y “distritos municipales indígena originario campesinos”, conforme dispone la Norma Suprema y la legislación del nivel central del Estado, específicamente la Ley Marco de Autonomías y Descentralización  “Andrés Ibáñez”, aplicable en mérito al art. 271 de la CPE, los arts. 27 y 28 de la LMAD, expresamente dispone: “Artículo 27. (DISTRITOS MUNICIPALES). I. Los distritos municipales son espacios desconcentrados de administración, gestión, planificación, participación ciudadana y descentralización de servicios, en función de sus dimensiones poblacionales y territoriales, en los que podrán establecerse subalcaldías, de acuerdo a la carta orgánica o la normativa municipal. II. La organización del espacio territorial del municipio en distritos municipales estará determinada por la carta orgánica y la legislación municipal”.

El precepto que se analiza refiere sobre el patrimonio de la ETA municipales de Ayo Ayo, norma que no reviste de incompatibilidad con la Ley Fundamental; sin embargo, el mismo establece que no constituyen parte del patrimonio de la ETA las obligaciones a terceros, aspecto que se infiere del art. 113.II y 322.I de la CPE, siendo que el Estado también tiene y puede llegar a adquirir obligaciones patrimoniales que deben ser honradas hacia tercero. En este entender, el precepto analizado tergiversa el entendido del patrimonio que se constituye no solamente de derechos subjetivos, sino también de obligaciones a ser asumidas en un cabal entendimiento jurídico del mismo.

Esta disposición en su última parte, incurre en confusión entre ETA y unidad territorial, al disponer que será el “municipio” el que emita una “norma específica” que regule sobre la estructura del órgano ejecutivo municipal; por lo que, en ese sentido debe tenerse presente que la ETA como institucionalidad es la única facultada para emitir cualquier tipo de normativa, sea el órgano ejecutivo como en el presente caso o el legislativo municipal; por lo tanto, la norma en análisis vulnera el art. 9.2 de la CPE, sobre la seguridad jurídica del texto normativo.

La presente disposición presenta dos cargos de incompatibilidad, por un lado, el referido a la pretensión de “reglamentar” mediante una ley, por lo que respecto a este primer cargo, considérese la DCP 0213/2015, señaló: “Respecto a la delimitación de las facultades constitucionales asignadas a los órganos de gobierno autónomo, la DCP 0019/2014, expresó lo siguiente: ʼEn cuanto a la estructura y funciones de las entidades territoriales autónomas, la Declaración Constitucional Plurinacional 0001/2013 de 12 de marzo, expresó que: «Los principios de separación y coordinación de los órganos de las entidades territoriales autónomas, fueron plasmados de manera transversal en los preceptos establecidos para las entidades territoriales autónomas en la Tercera Parte de la Constitución Política del Estado. Primeramente el art. 272 de la CPE, señala que la autonomía, entre otras cosas, es el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo; a lo cual el art. 283 de la CPE, complementa de manera específica, que el gobierno autónomo municipal está constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el ámbito de sus competencias, y un órgano ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o el Alcalde».

Siguiendo el entendimiento que precede, en relación a lo prescrito en la previsión se advierte que ésta contiene una evidente invasión competencial del órgano deliberativo a las funciones del órgano ejecutivo, al pretender que la ley reglamentará la aplicación del conjunto de las competencias municipales, cuando esta función le competen exclusivamente al órgano ejecutivo municipal; además que el sentido de la norma observada permite inferir que la ley municipal regularía en relación a todas las competencias municipales, sin tomar en cuenta que existen competencias municipales, (como las concurrentes) que solo pueden ser desarrolladas por el ejecutivo municipal mediante reglamentación (art. 297.I.3 de la CPE); sin que sobre las mismas el órgano deliberante tenga ninguna competencia para normar (…)”.

Respecto a esta disposición, debe considerarse el art. 209 de la CPE, que señala: “Las candidatas y los candidatos a los cargos públicos electos, con excepción de los cargos elegibles del Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional serán postuladas y postulados a través de las organizaciones de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, las agrupaciones ciudadanas y los partidos políticos, en igualdad de condiciones y de acuerdo con la ley.”

De una lectura de los arts. 62 y 63 en revisión, se extrae la regulación sobre “causales” de revocatoria de mandato para alcalde y concejales, por lo que al respecto considérese la DCP 0049/2015, que señaló lo siguiente: “En cuanto a la pretensión normativa de fijar causales para la aplicación de la revocatoria de mandato, la jurisprudencia constitucional mediante la aludida DCP 0015/2014, ha definido lo siguiente: ʽDe acuerdo al art. 11 de la CPE, el ejercicio y control del poder político y la gestión pública, la deliberación y asunción de las políticas estatales y la consolidación del autogobierno, constituyen los fines esenciales por los cuales el pueblo soberano adopta como forma de gobierno del Estado Plurinacional, la democracia directa y participativa, representativa y comunitaria.

Dentro de la primera forma de democracia, se encuentra contemplada la revocatoria de mandato que se traduce en un mecanismo constitucional mediante el cual el pueblo soberano decide por voto ciudadano, la continuidad o el cese de funciones de autoridades electas; se trata de un derecho político que permite a la ciudadanía destituir del cargo a un funcionario antes que concluya el periodo de su mandato.

Al respecto, el art. 240 de la Ley Fundamental, define que la revocatoria de mandato solo está sujeta a las siguientes condiciones, a saber, que emerja de la iniciativa ciudadana, a solicitud de al menos el quince por ciento de votantes del padrón electoral de la circunscripción que eligió a la servidora o servidor público; que haya transcurrido al menos la mitad del periodo de mandato de la autoridad electa; y que la iniciativa ciudadana no se active más de una vez y solo hasta la conclusión del cuarto año de la gestión pública.

Por su parte el art. 25 de la Ley del Régimen Electoral, al desarrollar los preceptos constitucionales mencionados, determina que esta forma de democracia directa y participativa «se origina únicamente por iniciativa popular y en una sola ocasión durante el periodo constitucional de la autoridad sujeta a revocatoria».

De acuerdo al marco normativo señalado, la revocatoria de mandato no está sujeta a una causal específica generalmente relativa al desempeño de la función pública de la autoridad electa, sino únicamente a la voluntad del pueblo soberano, por cuya razón no es adecuado que el estatuyente señale causales que permitan activar este mecanismo democrático de participación ciudadana, porque ello implicaría que una norma de rango inferior limite el campo de acción fijado por la Constitución para el ejercicio de este derecho político; como también la definición de causales de revocatoria, tendría como efecto, la necesidad de acreditar la existencia de las mismas, aspecto que tampoco condice con la voluntad del Constituyenteʼ”.

Esta disposición también sale del contexto competencial que la Ley Fundamental, le asigna a la ETA municipal, pues no se olvide que el      art. 240 de la CPE, previene sobre la revocatoria de mandato, estableciendo inclusive, una reserva de ley, lo que lleva a la aplicación de la Ley del Régimen Electoral.

Sobre la intervención de las “organizaciones sociales”, la DCP 0213/2015, señaló que: “La incorporación de la participación y control social en la Norma Suprema, constituye uno de los elementos esenciales que sustentan el nuevo modelo de Estado Plurinacional, porque por primera vez en la historia de Bolivia, la sociedad civil podrá organizarse para involucrarse de forma independiente y autónoma, pero a través de sus propios mecanismos, en el ejercicio del poder público del aparato estatal, a objeto de que la gestión pública, responda indubitablemente a los fines del Estado Plurinacional, definidos en el art. 9 de la Ley Fundamental, esto es, que las políticas públicas en general, permitan constituir una sociedad justa y armoniosa, con plena justicia social, garantizar el bienestar y el desarrollo de las personas, pueblos y naciones que conforman el pueblo boliviano, en torno a la filosofía del vivir bien.

La DCP 0019/2014, sobre este tipo de regulación estableció lo siguiente: “La Constitución Política del Estado, dispone que el pueblo soberano a través de la sociedad civil organizada, participará en el diseño y control social de las políticas y funciones públicas en todos los niveles del Estado, velando por el manejo transparente de la información y de los recursos públicos, denunciando ante las instancias competentes, cuando detecte irregularidades en el ejercicio de la función pública o promoviendo la revocatoria de mandato de autoridades electas.

Por su parte el art. 241.IV de la CPE, señala que será la propia sociedad civil la que se organizará para definir la estructura y composición de la participación y control social, siendo obligación principal del Estado garantizar la generación de espacios para el cumplimiento de esta actividad constitucional, que será regulada por ley.

Con este propósito, los arts. 6 y 7 de la LPCS, señalan que son actores de la participación y control social, la sociedad civil organizada de forma orgánica, comunitaria o circunstancial, correspondiendo al primer tipo, los sectores sociales y juntas vecinales y/o sindicales organizados y reconocidos legalmente; los actores comunitarios están constituidos por las naciones y pueblos indígena originario campesinos, las comunidades interculturales y afrobolivianas, organizadas y reconocidas por la Constitución; y finalmente los actores circunstanciales son aquellos que responden a un fin determinado que una vez alcanzado, se extinguen.

La regulación establecida en el art. 81.II del proyecto analizado, no incorpora a los actores de la participación y control social entre las organizaciones sociales llamadas a participar en el proceso de planificación y ejecución de las políticas económicas del municipio de Alto Beni, no obstante ser una labor expresamente encomendada por la Ley Fundamental a dichos actores, cuya omisión seguramente se debe a la forma en que fue incorporada la participación y control social en la citada Carta Orgánica, entendida como una unidad integrante de la estructura organizacional del municipio y al no ser procedente esta concepción, concierne declarar la incompatibilidad de la regulación citada, por ser contraria a los preceptos previstos en el art. 242.1.3 de la CPE”.

Sobre esta disposición, cabe citar jurisprudencia constitucional sentada en la DCP 0009/2015 de 14 de enero, que señaló lo siguiente: “Finalmente, (…) es necesario precisar que no es competencia municipal tipificar conductas como antijurídicas y sujetas a sanciones de tipo penal, dado que la codificación sustantiva y adjetiva en materia penal es una competencia privativa del nivel central de Estado, tal como se desprende del art. 298.I.21 de la CPE y las conductas delictivas (…) deben ser investigadas y sancionadas por la administración de justicia, la cual, de acuerdo al art. 298-II.24 de la misma CPE, es una competencia exclusiva del nivel central del Estado.”

No debe perderse de vista que las tasas, patentes y contribuciones especiales, se constituyen en ingresos tributarios propios de la ETA municipal; por lo que, no pueden estar determinadas por disposiciones de carácter nacional, como se pretende en la norma analizada, regulación que genera inseguridad jurídica y vulnera el art. 9.2 de la CPE.

Sobre la inclusión de los áridos y agregados como fuente de recaudación municipal, cabe señalar que este Tribunal, sentó una nueva línea jurisprudencial en la DCP 0149/2016 de 1 de diciembre, bajo el siguiente criterio: “En procesos similares relativos al control previo de constitucionalidad de proyectos de normas institucionales básicas, este Tribunal, optó por considerar la compatibilidad pura y simple de previsiones normativas como la que se analiza, respecto a la frase: ʽagregados y otrosʼ, entendiendo que la misma guardaba relación con los recursos fiscales recaudados por la extracción de áridos y ʽagregadosʼ, pues se trata efectivamente de una actividad extractiva que genera recursos propios para los gobiernos autónomos municipales, por cuya razón se consideró pertinente velar por la conservación de preceptivas con igual objeto regulador, dado que, los errores o defectos de redacción en la fijación del objeto normativo, como en el caso analizado en que se incorpora entre los tributos, un objeto de tributación, no pueden constituir por sí mismos, causales de inconstitucionalidad, en tanto permitan alcanzar una interpretación coherente entre el objeto normado y la competencia asignada para ello; luego, siendo que el régimen jurídico sobre áridos y agregados, es parte de las competencias exclusivas del nivel municipal de gobierno, se infirió inicialmente que regulaciones como las analizadas, no resultaban contrarias a principios, valores o preceptos constitucionales; así se obró en las DDCCPP 0032/2015 de 20 de febrero; 0117/2015 de 22 de mayo; 0182/2015 de 22 de septiembre; y 204/2015 de 16 de noviembre.

El art. 271.I de la Constitución Política del Estado, dispone que una ley marco, tendrá a su cargo regular sobre el régimen autonómico y de descentralización en Bolivia y en particular el procedimiento para la elaboración de estatutos autonómicos y cartas orgánicas, la transferencia y delegación competencial y el régimen económico financiero de las entidades territoriales autónomas, entre otros aspectos; cumpliendo este mandato constitucional, se promulgó la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD), cuyo art. 105, relativo a los recursos de las ETA, define las fuentes de ingresos de los gobiernos autónomos municipales, figurando dentro de los recursos de fuente tributaria, los impuestos, establecidos por el órgano legislativo plurinacional; las tasas y patentes a la actividad económica; y finalmente las contribuciones especiales creadas de acuerdo a lo establecido en el art. 302.I.20 de la Norma Fundamental.

Respecto a esta disposición, debe acudirse a la DCP 0032/2016 de 11 de abril, que sobre los impuestos en el nivel de gobierno municipal, señaló lo siguiente. “A efectos del análisis respectivo, debemos remitirnos al art. 323.III de la CPE, que determina: ʽLa Asamblea Legislativa Plurinacional mediante ley, clasificará y definirá los impuestos que pertenecen al dominio tributario nacional, departamental y municipalʼ.

En el marco de la competencia concurrente del numeral 16, parágrafo II del art. 299 de la CPE, el art. 91.I.1 inc. d) de la LMAD, establece que corresponde al nivel central del Estado: “Normar, promover y ejecutar políticas de desarrollo semillero nacional inherentes a la producción, comercialización, certificación, fiscalización y registro de semillas para contribuir a la seguridad y soberanía alimentaria”.

Por su parte el art. 302.I de la Norma Suprema, determina: “Son competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos, en su jurisdicción: (…) 5. Preservar, conservar y contribuir a la protección del medio ambiente y recursos naturales, fauna silvestre y animales domésticos (…) 13. Controlar la calidad y sanidad en la elaboración, transporte y venta de productos alimenticios para el consumo humano y animal”.

Sobre el término “administración”, inserto en el epígrafe y el contenido de la norma en revisión, será comprendido en el contexto de la competencia exclusiva de “Preservar, conservar y contribuir a la protección del medio ambiente y recursos naturales, fauna silvestre y animales domésticos”, previsto por el art. 302.I.7 de la Norma Suprema.

No se olvide que en materia de “educación”, la competencia establecida constitucionalmente es “concurrente”, correspondiendo de conformidad a lo previsto por el art. 297.I.4 de la Norma Suprema, que la ETA municipal reglamente y ejecute la mencionada competencia, aspecto que no se plasma en la disposición ahora analizada, estableciendo que incluso el concejo municipal emitiría normativa, aspecto que además vulnera el art. 12.I de la CPE.

El presente artículo presenta como único cargo de incompatibilidad la denominación de “pueblos originarios”, el que debe ser uniformado al metaconcepto de lo “indígena originario campesino”, lo contrario resulta una vulneración de los derechos establecidos para estos grupos de manera uniforme. Al efecto, considérese también el análisis efectuado a la segunda parte del art. 150.III del presente proyecto.

Respecto a la temática de violencia política hacia las mujeres, debe considerarse la existencia de una legislación del nivel central que regula sobre esta materia, razón por la que la ETA municipal al regular sobre esta temática, debe cuidar de cumplir con las disposiciones ya establecidas por el nivel central del Estado.

La disposición en análisis, sale del marco competencial que la ETA municipal tiene en el tema de telecomunicaciones; por lo que, al efecto debe considerarse la competencia concurrente sobre “frecuencias electromagnéticas en el ámbito de su jurisdicción y en el marco de las políticas del Estado”, prevista por el art. 299.II.6 de la CPE, a partir de lo cual el art. 85.III.2.a) de la LMAD, establece como competencia del nivel departamental de gobierno: “supervisar el uso de las frecuencias electromagnéticas de alcance departamental, de acuerdo al Plan Nacional de Frecuencias Electromagnéticas”.

Estas disposiciones regulan de manera abierta para la participación y control social, infringiendo el art. 241 de la CPE, que manda mediante reserva legal la aplicación de la Ley de Participación y Control Social y establece que las ETA podrán generar espacios para la participación y control social; pero, de modo alguno pueden regular sobre esta temática, al efecto considérese el análisis efectuado al art. 90 y siguientes del presente proyecto.

En esa disposición se advierte que el estatuyente prevé que el concejo municipal y el Alcalde, lleven adelante el referendo aprobatorio, regulación que soslaya su alcance competencial, incursionando en una materia que es de plena competencia del nivel central del Estado y ejercida por el Órgano Electoral Plurinacional, a partir de la reserva legal dispuesta por el art. 11.II de la CPE.

En ese sentido debe considerarse a cabalidad lo establecido por el art. 411 de la CPE que determina: “I. La reforma total de la Constitución, o aquella que afecte a sus bases fundamentales, a los derechos, deberes y garantías, o a la primacía y reforma de la Constitución, tendrá lugar a través de una Asamblea Constituyente originaria plenipotenciaria, activada por voluntad popular mediante referendo. La convocatoria del referendo se realizará por iniciativa ciudadana, con la firma de al menos el veinte por ciento del electorado; por mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea Legislativa Plurinacional; o por la Presidenta o el Presidente del Estado. La Asamblea Constituyente se autorregulará a todos los efectos, debiendo aprobar el texto constitucional por dos tercios del total de sus miembros presentes. La vigencia de la reforma necesitará referendo constitucional aprobatorio.

II. La reforma parcial de la Constitución podrá iniciarse por iniciativa popular, con la firma de al menos el veinte por ciento del electorado; o por la Asamblea Legislativa Plurinacional, mediante ley de reforma constitucional aprobada por dos tercios del total de los miembros presentes de la Asamblea Legislativa Plurinacional. Cualquier reforma parcial necesitará referendo constitucional aprobatorio.”