DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0070/2016

En ese marco, se puede concluir que autonomía municipal, es aquella cualidad gubernativa que se le atribuye a una ETA, que implica: a) La elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos;    b) La administración de sus recursos económicos; y, c) El ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos de gobierno autónomo, en el ámbito de su jurisdicción territorial y de las competencias y atribuciones establecidas por la Constitución Política del Estado y la ley.

De esta manera, en resumen la dinámica del funcionamiento estatal y las necesidades del proceso de implementación de la autonomía y el orden competencial, responde a tres elementos centrales de análisis: a) Una asignación competencial primaria o fundamental, que estaría conformada por las listas atribuidas por la Constitución Política del Estado a cada nivel de gobierno; b) Otra secundaria que, tratándose de competencias no previstas en el catálogo primario, se reputan automáticamente a favor del nivel central del Estado, el cual en aplicación de la cláusula residual, debe reasignarlas mediante ley, siempre en observancia del principio de subsidiariedad y conforme a los arts. 297.I de la CPE y 72 de la LMAD; y, c) Un proceso de movilidad competencial, que si bien no implica un proceso de asignación o reasignación propiamente dicho, expresa un cierto nivel de movimiento en las facultades competenciales, bajo dos hipótesis básicas: 1) En lo referente a las competencias exclusivas, en las cuales el titular puede delegar o transferir las facultades reglamentaria y ejecutiva; y, 2) Cuando se produzca un proceso de transferencia total o parcial, el ente receptor podrá a su vez, delegar total o parcialmente las facultades recibidas vía transferencia.

Así, se entiende que en base a la lista competencial primaria (constitucional), la movilidad competencial facultativa, se extenderá en el tiempo en intensidades variables, esto ante la posibilidad de la asignación secundaria y la aplicación de la transferencia y/o delegación como mecanismos para la movilización de ciertas facultades en determinadas competencias (exclusivas, básicamente), lo que hace que el sistema pueda ser bastante dinámico. La movilidad competencial-facultativa, está sujeta a la voluntad de los titulares iniciales de las competencias de su exclusividad y determinada en los escenarios de negociación interterritorial, considerando las competencias que la ETA titular esté dispuesta a delegar o transferir, y las competencias que esté en condiciones de asumir la ETA delegada.

El art. 297.I constitucional establece una tipología competencial de cuatro categorías, las que conjuntamente el desarrollo axiológico y normativo, además de las listas de asignación por niveles de gobierno (en total nueve), estructuran lo que en teoría se denomina ‘orden competencial’; dicha categorización reconoce a las competencias:

iv) Compartidas, aquellas sujetas a una legislación básica de la Asamblea Legislativa Plurinacional, cuya legislación de desarrollo corresponde a las entidades territoriales autónomas, de acuerdo a su característica y naturaleza. La reglamentación y ejecución corresponderá a las entidades territoriales autónomas’.

El parágrafo II del mismo artículo, se constituye en lo que en doctrina se conoce como ‘cláusula residual’, en cuya virtud se establece que toda competencia no incluida de manera expresa en el texto constitucional, será reputada como exclusiva del nivel central del Estado, siendo por tanto transferible o delegable por ley.

Con la aplicación de esta cláusula, las competencias omitidas o emergentes asumen el carácter de residuales, al no estar textualmente incluidas en el catálogo primario; y, no constituyen una nueva categoría competencial; de esta forma, son introducidas al sistema como competencias exclusivas del nivel central del Estado, el que podrá transferirlas o delegarlas conforme a lo establecido por el art. 297.I de la CPE”.

De ello se desprende lo siguiente: a) Las relaciones entre los tipos normativos enunciados en el art. 410.II.3 de la CPE, se regirán tanto por el principio de jerarquía (entre las normas pertenecientes a un mismo ordenamiento normativo [relaciones normativas intra-sistémicas]) como por el principio de competencia (entre normas de distintos ordenamientos normativos [relaciones normativas intersistémicas]), además de los principios que rigen la organización territorial; y, b) La preeminencia de las normas básicas institucionales de las ETA, aludida en el art. 60.II de la LMAD, opera bajo el principio de jerarquía; toda vez que ésta se constituye en la norma de mayor jerarquía dentro del ordenamiento jurídico interno de la entidad, uno de cuyos componentes se materializa en la ‘legislación autonómica’ a la que hace referencia el artículo precitado.

Bajo este mismo entendimiento, debe también interpretarse el art. 62.I.1 de la LMAD, en el que se indica que como parte de sus contenidos mínimos, las normas institucionales básicas deberán efectuar de manera textual una ‘Declaración de sujeción a la Constitución Política del Estado y las leyes’, entendiendo que dicha sujeción, específicamente en referencia a las leyes, no deberá responder solo a una lógica de subordinación o jerarquía, sino también al reparto competencial.

Se concluye así que la Carta Orgánica Municipal como toda norma institucional básica, solo está sometida a la Norma Suprema y su relación con el resto de la normatividad proveniente de otras ETA, no se define por criterios de jerarquía, sino bajo el principio competencial” (las negrillas fueron agregadas).

La jurisprudencia citada precedentemente es clara al momento de establecer que la norma institucional básica está sometida únicamente a la Constitución Política del Estado; a ello se debe agregar que el art. 10 de la LMAD, aplicable en virtud del art. 271.I de la CPE, al regular el régimen jurídico autonómico señala que las normas que regulan los aspectos inherentes a la autonomía se encuentran contenidas en la “Constitución Política del Estado, la presente Ley, las leyes que regulen la materia, el estatuto autonómico o carta orgánica correspondiente y la legislación autonómica”.

De lo mencionado precedentemente, se advierte que el legislador nacional no ha especificado con precisión cuales serían las normas que integran la legislación autonómica que en el art. 10 de la LMAD, se señala; ahora bien, de la revisión del art. 410.II.3 de la CPE, se tiene presente que entre las normas que conforman el marco normativo interno del Estado Plurinacional, se encuentran la legislación que se emite a nivel departamental, municipal e indígena; es decir, las normas que esos niveles de gobierno emiten en el ejercicio de la facultad legislativa sobre las competencias exclusivas y compartidas; por lo que, se deduce que la legislación autonómica a la que hace referencia el art. 10 de la LMAD, se refiere al conjunto de normas que se detallan en al art. 410.II.3 de la CPE, vale decir: “…legislación departamental, municipal e indígena”.

En ese antecedente, queda claro que el proyecto de Carta Orgánica que se revisa no puede estar sujeta a la normativa municipal que vaya a emitir el órgano legislativo del Gobierno Autónomo Municipal de San Buenaventura, pues como se señaló precedentemente, una norma institucional básica solo está sometida a la Constitución Política del Estado, por lo que la disposición inserta en el art. 1, que sujeta a la Carta Orgánica en estudio a la legislación autonómica, resulta disonante con el art. 410 de la CPE.

De esta forma, las facultades regulatorias del Concejo Municipal son en realidad de dos tipos: a) Las legislativas propiamente dichas, es decir, la capacidad de emitir leyes; y, b) Las reglamentarias de administración interna, pero en este caso restringidas solo a viabilizar el ejercicio de sus atribuciones y competencias propias del órgano. Por ejemplo, la aprobación del Reglamento de Debates del Pleno y las Comisiones del Concejo Municipal.

Analizando la citada norma constitucional, se puede advertir los siguientes aspectos: a) La obligación del establecimiento o radicatoria permanente en la jurisdicción territorial de la ETA; y, b) El cumplimiento del plazo de por lo menos dos años, anteriores a la elección en la jurisdicción territorial de la ETA; es decir, que aquella persona que desee acceder al ejercicio del cargo público de alcalde o alcaldesa municipal, debe haber residido en la jurisdicción de la ETA, como mínimo dos años antes de llevarse a cabo la elección, esto con la finalidad de resguardar el vínculo entre el postulante, el territorio y la sociedad.

a) Atendiendo a que el gobierno autónomo municipal es el titular de la potestad sancionadora administrativa –en su jurisdicción−, la misma es ejercida contra aquellas personas que incumplan las normas de servicios básicos, uso de suelos, urbanísticas y otras, en resguardo de sus competencias sobre desarrollo urbano, asentamientos humanos urbanos y ordenamiento territorial, siendo uno de los mecanismos la demolición de bienes inmuebles; sin embargo, no es menos cierto que siendo la vivienda un derecho fundamental consagrado en la Constitución Política del Estado, toda medida administrativa que disponga la demolición de un inmueble, debe estar antecedida de un procedimiento previo que provea a su titular las garantías jurisdiccionales y constitucionales para el ejercicio efectivo del derecho a la defensa de su derecho propietario, de manera que la ejecución de esta medida, sea de última ratio y en el marco del derecho al debido proceso; sobre este particular, la DCP 0047/2014 de 9 de septiembre, refirió que: “…la demolición de inmuebles implica una restricción al ejercicio del derecho fundamental a la propiedad (…) resulta excesivo y vulnera el principio de proporcionalidad, esto considerando que en el actual marco constitucional los servicios básicos se constituyen en parte del catálogo de derechos fundamentales de las personas (art. 20 de la CPE). En todo caso, lo conducente en este tipo de situaciones sería una medida administrativa proporcionada, salvo en aquellas circunstancias en las que la infracción implique un serio riesgo para la seguridad de la colectividad” (las negrillas son nuestras).

En ese antecedente, analizado el contenido dispositivo de los artículos en estudio, se advierte que en éstos el estatuyente municipal realiza una clasificación de bienes de patrimonio del municipio en: a) Patrimonio municipal; b) Bienes de dominio público; c) Bienes de dominio institucional; y, d) Bienes de dominio comunitarios, sin tomar en cuenta que por mandato del art. 339.II parte in fine de la CPE, la calificación de los bienes de patrimonio del Estado y de las entidades públicas −estando entre ellas claro está la administración municipal− debe ser efectuada por una ley nacional, más no por una carta orgánica municipal.

De esta forma, las facultades regulatorias del Concejo Municipal son en realidad de dos tipos: a) Las legislativas propiamente dichas, es decir, la capacidad de emitir leyes; y, b) Las reglamentarias de administración interna, pero en este caso restringidas solo a viabilizar el ejercicio de sus atribuciones y competencias propias del órgano. Por ejemplo, la aprobación del Reglamento de Debates del Pleno y las Comisiones del Concejo Municipal.