DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0070/2016

El artículo en estudio, establece la sujeción del proyecto de norma básica en estudio a la Constitución Política del Estado y a la legislación autonómica; sobre dicha regulación corresponde mencionar que este Tribunal, en el control previo de constitucionalidad de la Carta Orgánica del municipio de Vila Vila, analizó una disposición con el mismo texto, expresando a través de la DCP 0182/2015 de 22 de septiembre, lo siguiente: “En primer término, se entiende que por principio de supremacía de la Constitución, ésta goza de primacía frente al resto de la normativa nacional (art. 410.II en su primer enunciado), por lo que, es evidente que la Carta Orgánica Municipal se encuentra subordinada a la misma.

Con relación a la materia de regulación del artículo en estudio, corresponde previamente citar el entendimiento asumido en la              DCP 0045/2015 de 26 de febrero, que sostuvo: “El art. 241.V y VI de la CPE, señala que: ‘La sociedad civil se organizará para definir la estructura y composición de la participación y control social.

En este entendido la participación y control social, no es parte de la estructura institucional del Estado, sino un mecanismo independiente y autónomo que vela por los intereses de la colectividad, mediante su intervención transversal en la programación, ejecución y control de las funciones de la administración pública, velando porque las políticas públicas y los objetivos de gestión alcanzados guarden relación con las aspiraciones de la sociedad civil, mediante el manejo adecuado, transparente, público y probo de los recursos del Estado, además con capacidad de poder definir su estructura y su composición, además de generar sus propias formas y mecanismos de control de la gestión pública, en ejercicio de su independencia y autonomía, por ende las entidades del Estado únicamente están obligadas a generar los espacios de participación y control social, sin intromisión en la organización de la estructura, composición de la participación social, ni en las formas que puedan ser establecidas”.

El art. 271.I de la CPE, dispone que las normas institucionales básicas serán elaboradas conforme el procedimiento establecido en la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”; sobre dicha norma la       SCP 2055/2012, señaló que la misma debe ser entendida como un mandato que establece unos contenidos mínimos que deben poseer los estatutos autonómicos y las cartas orgánicas; en ese marco, el art. 62.I.9 de la mencionada Ley, de manera expresa prevé que toda norma institucional básica debe tener entre sus contenidos mínimos: “Mecanismos y formas de participación y control social”.

El artículo en estudio tiene en su nomen iuris refiere que la regulación del mismo está destinada a establecer la identidad y símbolos del municipio de San Buenaventura; sin embargo, en el numeral 1 del parágrafo I, a momento de desarrollar el contenido dispositivo inicia mencionando lo siguiente: “El Gobierno Autónomo Municipal de San Buenaventura se identifica”.

Lo referido advierte una incongruencia interna entre el nomen iuris y el contenido dispositivo del numeral 1, por cuanto el primero establece que el marco de regulación será la identidad del municipio (unidad territorial), empero en el segundo establece la identidad del gobierno autónomo municipal (entidad territorial).

Sobre la mencionada norma, es preciso mencionar que la jurisprudencia contenida en la DCP 0001/2013, estableció lo siguiente: “En ese marco histórico, el art. 269.I de la CPE., reconoce que: ‘Bolivia se organiza territorialmente en departamentos, provincias, municipios y territorios indígena originario campesinos’, instituyendo cuatro tipos de autonomías: departamental, regional municipal e indígena originario campesina concentrando en parte la reivindicación y demandas tanto de los pueblos indígenas como de las regiones.

La Norma Suprema (…) diferencia los que es una unidad territorial, de una entidad territorial; la Ley Marco de Autonomías y Descentralización en su art. 6.I.1 señala que ‘Unidad Territorial es un espacio geográfico delimitado para la organización del territorio del Estado, pudiendo ser departamento, provincia, municipio o territorio indígena originario campesino (…)’ y el art. 6.II.1 de la misma norma establece que: ‘Entidad territorial es la institucionalidad que administra y gobierna en la jurisdicción de una unidad territorial, de acuerdo a las facultades competencias que le confieren la Constitución Política del Estado y la ley’.

Por lo tanto, nos encontramos con dos tipos de estructura y organización, una netamente territorial y otra administrativa y si bien la entidad territorial ejerce el poder público en una determinada jurisdicción, no siempre la entidad territorial coincide con una unidad territorial, por lo que la organización territorial no debe confundirse con la dimensión político administrativa de esa organización, es decir con la distribución territorial del poder público”.

Sobre el particular corresponde señalar que el art. 1 de la CPE, consagra que la descolonización constituye uno de los elementos fundantes del actual modelo de Estado Plurinacional, que se encuentra sustentado por el valor de equidad de género, entre otros; en ese antecedente y considerando que entre los fines del Estado se encuentra el construir una sociedad justa y armoniosa cimentada en la descolonización sin discriminación de ningún tipo, se entiende que los conceptos de equidad de género tiene estricta vinculación con el concepto de despatriarcalización, que es entendido como un proceso de liberación, de emancipación del pensar, sentir y conocer de las mujeres y los hombres respecto a las relaciones de dominación y opresión. Una propuesta para superar y desarmar las estructuras de dominación, opresión y subordinación contra las mujeres que están presentes en la familia, la sociedad y el Estado, y que en muchos casos son mantenidas y reforzadas por los usos y costumbres[1].

En ese marco, y de la lectura del nomen iuris del art. 17 en estudio, se advierte que la materia de regulación que el deliberante municipal pretendía regular era la “despatriarcalización” como elemento del proceso de autonomía municipal de San Buenaventura; sin embargo, del contenido dispositivo de dicho artículo se evidencia que el mencionado Municipio asume el “patriarcado” como factor “manifestación e institucionalización del dominio masculino sobre las mujeres y niños y niñas en la familia y la ampliación de ese dominio sobre las mujeres en la sociedad en general”, ingresando en una incongruencia interna con el nomen iuris, pero que además resulta lesivo del valor de igualdad de género, sobre el cual se sustenta el Estado Plurinacional, pues no es atendible que una norma institucional básica, asuma como elemento de su proceso de autonomía un concepto que lleva implícito la subordinación, dominación, opresión y exclusión de las mujeres, en diversos ámbitos; siendo que uno de los fines del Estado es construir una sociedad justa y armoniosa cimentada en la descolonización, sin ningún tipo de discriminación que genere desigualdad en razón de género.

El art. 300.I.9 de la CPE, establece como competencia exclusivas de los gobiernos departamentales autónomos, el: “Transporte interprovincial terrestre, fluvial, ferrocarriles y otros medios de transporte en el departamento”, lo que significa que dicho nivel de gobierno es titular de las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, conforme dispone el art. 297.I.2 de la CPE.

El numeral 5 del art. 55 del presente proyecto, señala que constituye hecho generador de impuesto municipal “otros impuestos creados por ley”; sobre dicha regulación es preciso señalar que por mandato del       art. 298.II.23 de la CPE, la política fiscal es una competencia exclusiva del nivel central del Estado, teniendo dicho nivel de gobierno las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva sobre la misma; en ese antecedente, el art. 323.III de la citada Ley Fundamental, dispone que la Asamblea Legislativa Plurinacional mediante ley nacional establecerá la clasificación y definición de los impuestos de dominio tributario nacional, departamental y municipal.

En virtud de dicho mandato se aprobó la Ley de Clasificación y Definición de Impuestos y de Regulación para la Creación y/o Modificación de Impuestos de Dominio de los Gobiernos Autónomos, cuyo objeto es regular los impuestos de dominio nacional, departamental y municipal, puntualizando en su art. 11 que los concejos municipales establecerán los hechos generadores, base imponible o de cálculo, alícuota, sujeto pasivo, exenciones y deducciones o rebajas respecto a los impuestos de dominio tributario municipal de acuerdo a la citada Ley y al Código Tributario Boliviano.

Sobre dicha regulación corresponde mencionar previamente, que el       art. 213.I de la CPE, define a la Contraloría General del Estado como instancia técnica que ejerce la función de control de la administración de las entidades públicas en la que el Estado tenga interés económico; público por su parte, el art. 217.I de la misma Norma Suprema, dispone que la Contraloría General del Estado, es responsable de la supervisión y del control externo posterior de las entidades públicas.

Sobre ese aspecto, es preciso mencionar que la jurisprudencia contenida en la DCP 0001/2013, estableció lo siguiente: “En ese marco histórico, el        art. 269.I de la CPE., reconoce que: ‘Bolivia se organiza territorialmente en departamentos, provincias, municipios y territorios indígena originario campesinos’, instituyendo cuatro tipos de autonomías: departamental, regional municipal e indígena originario campesina concentrando en parte la reivindicación y demandas tanto de los pueblos indígenas como de las regiones.

La Norma Suprema (…) diferencia los que es una unidad territorial, de una entidad territorial; la Ley Marco de Autonomías y Descentralización en su art. 6.I.1 señala que ‘Unidad Territorial es un espacio geográfico delimitado para la organización del territorio del Estado, pudiendo ser departamento, provincia, municipio o territorio indígena originario campesino (…)’ y el art. 6.II.1 de la misma norma establece que: ‘Entidad territorial es la institucionalidad que administra y gobierna en la jurisdicción de una unidad territorial, de acuerdo a las facultades competencias que le confieren la Constitución Política del Estado y la ley’.

Por lo tanto, nos encontramos con dos tipos de estructura y organización, una netamente territorial y otra administrativa y si bien la entidad territorial ejerce el poder público en una determinada jurisdicción, no siempre la entidad territorial coincide con una unidad territorial, por lo que la organización territorial no debe confundirse con la dimensión político administrativa de esa organización, es decir con la distribución territorial del poder público”.

Este Tribunal a momento de realizar el control previo de constitucionalidad de la Carta Orgánica del municipio de Acasio, analizó un texto similar al que ahora se revisa, y estableció el siguiente entendimiento a través de la DCP 0154/2015 de 28 de julio: “El art. 62 de la CPE dispone: ‘El Estado reconoce y protege a las familias como el núcleo fundamental de la sociedad, y garantizará las condiciones sociales y económicas necesarias para su desarrollo integral. Todos sus integrantes tienen igualdad de derechos, obligaciones y oportunidades’, en tal sentido, la carta orgánica municipal se encuentra imposibilitada de hacer dicho reconocimiento; sin embargo, puede realizar acciones que garanticen las condiciones sociales para su desarrollo integral, revalorizando los principios y valores de respeto mutuo, como señala la última parte del artículo en análisis”.

Sobre ese tema, corresponde precisar que la Ley Fundamental en el            art. 9.2, establece que es fin y función del Estado, garantizar la seguridad de las y los bolivianos; en tal virtud, se considera que dicha garantía es amplia y no se restringe a la sola compresión de la seguridad física, pues integra también a la seguridad jurídica; en ese antecedente, la seguridad jurídica ha sido definida por la jurisprudencia de este Tribunal como la condición esencial para la vida y el desenvolvimiento de las naciones y de los individuos que la integran; representa la garantía de la aplicación objetiva de la ley, de tal modo que los individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y sus obligaciones, sin que el capricho, la torpeza o la mala voluntad de los gobernantes pueda causarles perjuicio; ahora bien, este principio integra dos dimensiones, una objetiva y otra subjetiva, la primera que se traduce en la adecuada formulación de normas y el cumplimiento del derecho por parte de los destinatarios; en cambio que la segunda, se configura como la certidumbre jurídica de la aplicación de la norma.

En virtud de la dimensión objetiva del principio de seguridad jurídica, se entiende que la carta orgánica como norma institucional básica, debe contener disposiciones que contengan una adecuada formulación de normativa que se pretende sea cumplida por los estantes y habitantes del municipio, velando por la estricta correspondencia entre la denominación del artículo y el contenido dispositivo del mismo; en el parágrafo que se analiza se advierte una falta de correspondencia entre el nomen iuris y el texto del parágrafo III.

Por otra parte, de la revisión de la asignación competencial efectuada por la Constitución Política del Estado en general, y de los arts. 302.I.29 y 298.II.29 de la citada Norma Suprema, se advierte que el constituyente ha previsto como competencia exclusiva del nivel central del Estado, los asentamientos humanos rurales, por consiguiente dicho nivel de gobierno es el titular de las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva; destinando a los gobiernos autónomos municipales la competencia exclusiva sobre el desarrollo urbano y asentamientos humanos urbanos.

Ante la clara distribución de competencias en materia de asentamientos humanos, se entiende que resulta disonante que una norma institucional básica otorgue a su ETA, la competencia para regular el asentamiento humano en zonas rurales, porque la misma corresponde a otro nivel de gobierno; sin embargo, la norma institucional básica, incurre en dicha transgresión al disponer regulación concerniente a asentamientos rurales como competencia para el Gobierno Autónomo Municipal de San Buenaventura, invadiendo de esta forma competencia de otro nivel de gobierno.

Al respecto corresponde señalar que en la DCP 0001/2013, se estableció que: “La mayor diferencia entre los actuales gobiernos autónomos municipales en el marco de la Constitución Política del Estado vigente (2009), y los antiguos gobiernos municipales instituidos en el marco de la antigua Constitución (1967), reside en el hecho que actualmente los gobiernos autónomos municipales han sido beneficiados con la capacidad legislativa municipal. Además las competencias municipales actualmente se encuentran al interior de la norma constitucional, diferente al antiguo modelo en el que las competencias municipales, eran extraconstitucionales, es decir, que no se encontraban reguladas como parte de los contenidos de la Constitución Política del Estado de 1967, sino eran parte del contenido de una ley (nacional), la Ley 2028, Ley de Municipalidades.

Actualmente, el marco constitucional ha cambiado, y en ese sentido se ha señalado de manera detenida en el Fundamento Jurídico III.3.1 de este fallo, sobre el ejercicio competencial, que el Concejo Municipal, como órgano legislativo del gobierno autónomo municipal, es titular de las facultades Deliberativa, Legislativa y Fiscalizadora, en tanto que el Órgano Ejecutivo del gobierno autónomo municipal, presidido por el Alcalde, es titular de las facultades Reglamentaria y Ejecutiva.

Por lo que de acuerdo al nuevo texto constitucional, serán las leyes municipales, emitidas por el Órgano Legislativo-Concejo Municipal, las encargadas de legislar las competencias asignadas a los gobiernos autónomos municipales, mientras que los decretos municipales, emitidos por el Órgano Ejecutivo-Alcalde, las normas encargadas de reglamentar las leyes municipales. Sin embargo, ambos órganos están facultados para emitir resoluciones administrativas enmarcadas en sus propias funciones.

De lo expuesto se puede señalar, que el proyecto de Carta Orgánica, debe establecer un jerarquía normativa interna que contemple, no sólo los instrumentos normativos que vaya a emitir el Concejo Municipal, sino también aquellos instrumentos normativos que vaya a emitir el Órgano Ejecutivo, como Decretos o Resoluciones y su relación de aplicación jerárquica respecto a la Carta Orgánica, las leyes y otras normas municipales”.

En referencia a las facultades legislativa y reglamentaria de los órganos de las ETA, la DCP 0003/2014 de 10 de enero, ha expresado lo siguiente: “…En este marco y para el análisis específico del numeral en cuestión, conviene profundizar el estudio de las facultades legislativa y reglamentaria, a las que en su conjunto podríamos denominar como facultades normativas o regulatorias, pues tienen como finalidad el emitir normas en el más amplio sentido del término para regular determinados hechos o actos con repercusiones jurídicas.