DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0155/2015

Entonces, cuando se emplea el término municipio, debe entenderse como el espacio geográfico y el uso del término gobierno autónomo municipal, hace referencia a la institucionalidad, que gobierna sobre el municipio, en el ámbito de sus competencias. La Constitución Política del Estado, no refiere puntualmente sobre lo que debe entenderse por autonomía municipal, pero a partir de sus postulados y de los entendimientos vertidos por la jurisprudencia constitucional plurinacional, más propiamente la DCP 0001/2013 de 12 de marzo, se pronunció sobre la constitucionalidad del proyecto de la carta orgánica del Gobierno Autónomo Municipal de Cocapata, provincia de Ayopaya del departamento de Cochabamba, estableció que la: “…Autonomía Municipal es aquella cualidad gubernativa que adquiere una entidad territorial de jurisdicción municipal, que implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos; la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva por sus órganos de gobierno autónomo, en el ámbito de su jurisdicción territorial y de las competencias y atribuciones establecidas por la Constitución Política del Estado y la ley”.

La Constitución Política del Estado, establece la conformación de los gobiernos autónomos municipales, la forma de elección de sus autoridades y su periodo de mandato, la participación de las naciones y pueblos indígena originario campesinos (NPIOC) en el concejo municipal, la delegación de facultades, un régimen competencial y la previsión de conformación de mancomunidades. Siendo así, se tiene que los gobiernos autónomos municipales, están conformados por un órgano legislativo representado por el concejo municipal, compuesto por concejales municipales y representantes de las NPIOC, con facultades deliberativa, legislativa y fiscalizadora; un órgano ejecutivo, representado por una alcaldesa o alcalde, todos ellos electos por medio de sufragio universal, a excepción de los representantes de las NPIOC, que lo harán en función a sus propias normas, con una duración de mandato de cinco años pudiendo ser reelectos de manera continua por una sola vez.

Del análisis del art. 297.I de la CPE y de la SCP 1714/2012, con referencia a las competencias desarrolladas ampliamente en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Declaración Constitucional Plurinacional; refiere, a tres puntualizaciones respecto a la facultad legislativa; primero, los gobiernos autónomos municipales, sólo pueden ejercer las competencias exclusivas, concurrentes y compartidas; segundo, el ejercicio de la facultad legislativa de los concejos municipales, es únicamente para los casos de las competencias exclusivas y compartidas; pudiendo en el primer caso legislar sobre las competencias exclusivas asignadas en el art. 302.I de     la CPE; en el segundo caso, la legislación básica le corresponde a la Asamblea Legislativa Plurinacional y la legislación de desarrollo al concejo municipal; y tercero caso, no le corresponde a los gobiernos autónomos municipales ninguna de las facultades en los casos de competencia privativa, se encuentran reservadas al nivel central del Estado.

Con referencia a las competencias compartidas, como se señaló en el Fundamento Jurídico precedente, éstas dependen de una legislación básica, que emerge del nivel central del Estado, correspondiendo al gobierno autónomo municipal la legislación de desarrollo, en las siguientes competencias, también contempladas en el catálogo competencial de acuerdo al art. 299.I y II de la CPE, que regula:

El art. 271 de la CPE, prevé la existencia de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibañez”, por su parte y con referencia a su contenido la SCP 2055/2012, estableció que: “En el contexto señalado, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización es una norma vertebral de un sistema autonómico diseñado a partir de cuatro tipos de autonomías, que configuran una sistema de gestión y administración del Estado complejo, cuestión que hace ineludible y necesaria una ley marco que permita un funcionamiento armónico del Estado compuesto plateado por el Constituyente, cual es el Estado Unitario Plurinacional con autonomías, máxime si los principios de unidad y de autogobierno no deben ser entendidos como equidistantes o contrapuestos, sino complementarios y convergentes” (las negrillas y subrayado corresponden al texto original).

Establecida la naturaleza de la Ley antes mencionada, ésta contempla en esencia, principios y entendimientos que rigen la organización territorial y las ETA, procedimientos de elaboración y contenidos mínimos de los estatutos y cartas orgánicas, desarrollo del régimen competencial, económico y financiero, mecanismos de coordinación y control social. No es menos cierto, que la Ley referida, fue acusada de inconstitucional en varios de sus artículos, mediante un recurso directo de inconstitucionalidad y efectuado el control de constitucionalidad;           SCP 2055/2012, declaró la inconstitucionalidad de los arts. 68; 82.V; 83.III; 88.VI, VII y VIII; 92.II, III y IV; 94.II, III y IV; 96.III, IV, V, VI, VII, VIII y IX; 144, 145, 146; y, 147 de la LMAD.

El art. 302.I.1 de la CPE, faculta a los gobiernos autónomos municipales a elaborar su carta orgánica municipal, a partir de ello la DCP 0001/2013, desarrolló ampliamente este acápite, expresando que: “La SCP 2055/2012 en referencia a los tipos de legislación reconocidos por la norma constitucional señaló que: ‘…los estatutos y cartas orgánicas son normas básicas institucionales en las cuales se debe contemplar el andamiaje institucional de la entidad territorial autónoma, las atribuciones de los órganos y las autoridades de las mismas, los parámetros sobre cómo se ejercerá la gestión y administración pública de su jurisdicción, las competencias asignadas por la Constitución sobre las cuales deberá enmarcarse la gestión de las entidades territoriales, los mecanismos de coordinación con los otros niveles de gobierno, los procedimientos para la reforma de la norma básica institucional, entre otros aspectos. Asimismo, es importante puntualizar que el parágrafo II del art. 410 de la CPE, al establecer la jerarquía normativa, no determina una escala respecto de los diferentes tipos de leyes, ni un orden jerárquico respecto a la leyes al determinar en el mismo nivel a las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de la legislación departamental, municipal e indígena, con el advertido que la Norma Suprema establece que la aplicación de las normas jurídicas se realizará de acuerdo con las competencias de las entidades territoriales autónomas’. La Carta Orgánica, ha sido entendida como un instrumento normativo a través del cual se perfecciona el ejercicio de la autonomía municipal, aunque su elaboración sea potestativa de acuerdo al mandato del art. 284.IV de la CPE, por lo que si un municipio no cuenta con Carta Orgánica no deja de ser autónomo y está posibilitado a ejercer su autonomía a través de las leyes que vaya emitiendo sobre sus competencias exclusivas. Al respecto la Ley Transitoria para el Funcionamiento de las Entidades Territoriales Autónomas, estableció en su art. 19, que: ‘Los Concejos Municipales podrán ejercer su facultad legislativa en el ámbito de sus competencias exclusivas’. Este mandato permisivo fue ampliado en el art. 33 de la LMAD, declarado constitucional por la SCP 2055/2012, en el que reconoce supra, la condición de autonomía a todos los municipios del país, permitiendo a estos ejercer las competencias exclusivas, concurrentes y compartidas, en el marco de sus facultades, sin necesidad de contar con una Carta Orgánica. El art. 11.II de la LMAD, referente a la supletoriedad de la norma señala que: ‘Los municipios que no elaboren y aprueben sus cartas orgánicas ejercerán los derechos de autonomía consagrados en la Constitución Política del Estado y la presente Ley, siendo la legislación que regule los gobiernos locales la norma con la que se rijan, en lo que no hubieran legislado sus propios gobiernos autónomos municipales en ejercicio de sus competencias’. Respecto a la norma supletoria, el Tribunal Constitucional Plurinacional ya emitió un criterio en la SCP 2055/2012, en la que señala lo siguiente: ‘En ese sentido, de ninguna manera podrá entenderse que en aplicación de la cláusula de supletoriedad el nivel central del Estado puede normar (legislar o reglamentar) sobre las competencias exclusivas departamentales, municipales, o indígena originario campesinas, es decir, no puede entenderse a la supletoriedad de la norma como una cláusula universal atribuida a favor del nivel central del Estado sobre cualquier competencia, incluidas las exclusivas de las entidades territoriales autónomas. Ello podría suponer que el nivel central del Estado se atribuya la legislación de las competencias de las entidades territoriales autónomas a falta de un ejercicio efectivo de las competencias atribuidas a los gobiernos autónomos subnacionales, lo cual iría en contra del modelo de Estado autonómico planteado por la norma constitucional. Por ello, cabe precisar que la norma supletoria en el marco del texto constitucional, contiene los siguientes alcances: 1.1. Cuando las entidades territoriales autónomas aún no hubieren ejercido de manera efectiva sus competencias y no hubieren legislado sobre las mismas se aplica de manera supletoria la legislación nacional preconstitucional vigente hasta que la entidad territorial autónoma legisle sobre esa competencia que le ha sido asignada por la CPE. 1.2 La supletoriedad procederá con una norma postconstitucional únicamente en el caso específico de la legislación para los gobiernos locales, en correspondencia a lo dispuesto en el parágrafo IV del art. 284 de la CPE, que contempla el mandato potestativo de la elaboración de las cartas orgánicas. Por ello, para aquellos gobiernos autónomos municipales que decidan no contar con una carta orgánica, serán regulados por la ley de gobiernos locales que emita el nivel central del Estado’ (las negrillas son nuestras). Por lo expuesto, la Norma Suprema no prevé la obligatoriedad de elaboración de Carta Orgánicas, por lo que únicamente los gobiernos municipales autónomos que así lo convengan elaborarán esta norma básica institucional, lo cual sólo será posible previo control de constitucionalidad emitido por el Tribunal Constitucional Plurinacional, y en el marco de un acuerdo o consentimiento de la población que vaya a ser afectada por la misma, la cual se pronunciará en el referendo. Es importante poner de relieve que  la elaboración del proyecto de Carta Orgánica debe llevarse a cabo de manera participativa y sobre la base de pactos sistemáticos a los que se arribe entre el Gobierno Autónomo Municipal titular de la competencia, con la población del municipio para garantizar el cumplimiento del mandato constitucional prevista en el art. 275. Finalmente, si bien la Carta Orgánica constitucionalmente tiene reconocida la misma jerarquía normativa que una ley -nacional, departamental, municipal o indígena-, su elaboración no está enmarcada en un procedimiento legislativo común, por la tanto la elaboración de una Carta Orgánica no es un acto legislativo en sí, sino más bien, se trata de un acto ‘estatuyente’, por lo que se constituye en una norma que debe establecer fórmulas de gobernabilidad e institucionalidad que gocen de aceptación de los actores estratégicos del municipio, en el marco del principio constitucional de la participación social, que garantice la legitimidad de dicha norma. Por ello, el art. 60.II de la LMAD, señala que: ‘El Estatuto y la Carta Orgánica están subordinados a la Constitución Política del Estado y en relación a la legislación autonómica tiene preeminencia’ (las negrillas son nuestras).

De ello se infiere, que la Unidad Territorial, se materializa en el espacio geográfico denominado “municipio”, y la Entidad Territorial Autónoma, se ve materializada en la institucionalidad, denominada “Gobierno Autónomo Municipal” o en su defecto “Municipalidad”; ambos términos se complementan entre sí, pero de ninguna manera se sustituyen el uno al otro; es decir, no se puede emplear Unidad Territorial para referirse al gobierno autónomo municipal, ni utilizar el término Entidad Territorial Autónoma, para referirse al municipio o viceversa. Además, es preciso establecer que en el contexto constitucional, la “Autonomía” como cualidad, no recae directamente sobre la unidad territorial sino sobre la entidad territorial; vale decir, que la unidad territorial, no es autónoma por sí misma.

La disposición cuestionada, en su primera parte señala: “La Unidad Territorial Municipal de Laja, se constituye en Gobierno Autónomo Municipal”; por los fundamentos expuestos, esta previsión es prácticamente imposible, lo que hace que esa parte del proyecto de la carta orgánica sea ineficaz e inaplicable; en consecuencia, incompatible con el texto constitucional.