DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0158/2016

Por su parte el art. 284 de la CPE, estipula que: “I. El Concejo Municipal estará compuesto por concejalas y concejales elegidas y elegidos mediante sufragio universal. II. En los municipios donde existan naciones o pueblos indígena originario campesinos, que no constituyan una autonomía indígena originaria campesina, éstos podrán elegir sus representantes ante el Concejo Municipal de forma directa mediante normas y procedimientos propios y de acuerdo a la Carta Orgánica Municipal. III. La Ley determinará los criterios generales para la elección y cálculo del número de concejalas y concejales municipales. La Carta Orgánica Municipal definirá su aplicación de acuerdo a la realidad y condiciones específicas de su jurisdicción. IV. El Concejo Municipal podrá elaborar el proyecto de Carta Orgánica, que será aprobado según lo dispuesto por esta Constitución” (las negrillas nos pertenecen).

La autonomía municipal, tiene una peculiaridad que la diferencia de los otros tres tipos de autonomías (departamental, regional e Indígena Originario Campesino), el mandato de la Ley Fundamental respecto a la elaboración de su norma básica institucional o Carta Orgánica Municipal es un mandato potestativo; es decir, que únicamente los municipios que así lo deseen podrán elaborar su carta orgánica municipal, cuestión que se abordará con mayor precisión en el siguiente acápite.

Sin embargo, el hecho de que un gobierno autónomo municipal, cuente o no con una carta orgánica, no pone en cuestionamiento su calidad gubernativa, o sea su cualidad autonómica, pues la autonomía de los gobiernos autónomos municipales se encuentra explícitamente reconocidos en la Constitución Política del Estado en sus arts. 283 y 284.

En ese sentido, el art. 33 de la LMAD, señala que: “Todos los municipios existentes en el país y aquellos que vayan a crearse de acuerdo a ley, tienen la condición de autonomías municipales sin necesidad de cumplir requisitos ni procedimiento previo. Esta cualidad es irrenunciable y solamente podrá modificarse en el caso de conversión a la condición de autonomía indígena originaria campesina por decisión de su población, previa consulta en referendo”.

Al respecto, la SCP 2055/2012, se pronunció sobre la constitucionalidad del art. 33 de la LMAD, señalando lo siguiente: “Cabe aclarar que la Ley Marco de Autonomías y Descentralización no sólo regula lo establecido en el art. 271 de la CPE, sino que regula la autonomía y descentralización como indica su nombre, y ello implica que puede regular, de manera general y en concordancia con la Constitución Política del Estado, la estructura organizativa de los gobiernos subnacionales, sin perjuicio a que esta estructura organizativa sea regulada de manera más ampliada y detallada por los estatutos y cartas orgánicas de acuerdo a la realidad y necesidad de cada entidad territorial autónoma”.

De ello se desprende lo siguiente: i) Es necesario determinar que las relaciones entre los tipos normativos enunciados en el numeral 3 del art. 410.II de la CPE, se regirán tanto por el principio de jerarquía (entre las normas pertenecientes a un mismo ordenamiento normativo [relaciones normativas intra-sistémicas]) como por el principio de competencia (entre preceptos de distintos ordenamientos normativos [relaciones normativas inter-sistémicas]), además de los principios constitucionales que guían la organización territorial; y, ii) Conforme lo dispuesto en el art. 60.II de la LMAD, la preeminencia de las normas básicas institucionales de las ETA, que opera en relación a la normativa autonómica, ratifica su carácter de norma institucional básica sobre la que se estructurará todo el sistema institucional y normativo autonómico.

Bajo este mismo entendimiento debe también interpretarse el           art. 62.I.1 de la LMAD, en el que se indica que como parte de sus contenidos mínimos, las normas institucionales básicas deberán efectuar de manera textual una “Declaración de sujeción a la Constitución Política del Estado y las leyes”, entendiendo que debido a la generalidad del enunciado “…y las Leyes…” dicha sujeción puede ser entendida tanto en relación a las leyes nacionales como a las provenientes de otras ETA, en cuyas relaciones no aplica una idea de subordinación (principio de jerarquía), sino la de reparto competencial (principio de competencia).

Se concluye así que la carta orgánica, como toda norma institucional básica, solo está sometida a la Constitución Política del Estado y sus relaciones con las leyes nacionales y de otras ETA se rige por el principio de competencia[1], esto considerando que se trata de una relación entre preceptos de sistemas jurídicos diferentes.

El art. 269 de la CPE establece: “I. Bolivia se organiza territorialmente en departamentos, provincias, municipios y territorios indígena originario campesinos. II. La creación, modificación y delimitación de las unidades territoriales se hará por voluntad democrática de sus habitantes, de acuerdo a las condiciones establecidas en la Constitución y la ley. III. Las regiones formarán parte de la organización territorial, en los términos y las condiciones que determinen la ley” (negrillas y subrayado son agregados). 

Por su parte, el art. 271.I de la CPE, establece que: “La Ley Marco de Autonomías y Descentralización regulará el procedimiento para la elaboración de Estatutos autonómicos y Cartas Orgánicas, la transferencia y delegación competencial, el régimen económico financiero, y la coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas", sobre el referido artículo  la mencionada SCP 2055/2012, plasmo el siguiente razonamiento: “…la Tercera Parte de la Constitución Política del Estado norma de manera primaria el pacto territorial constitucional al que se llegó en la Asamblea Constituyente, por lo que sus contenidos son referentes a la organización territorial, a las autonomías y descentralización, elementos que son integralmente relacionados entre sí; entendiéndose a la autonomía como un modelo de Estado que es transversal en las cinco partes que conforman la norma fundamental, por lo tanto, el mandato del art. 271 de la CPE, carece de un carácter interpretativo restrictivo, por lo mismo debe ser entendido como un mandato que establece unos contenidos mínimos para la Ley Marco de Autonomías y Descentralización..

Así también, la DCP 0001/2013 señalo que:”… se infiere que la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, es una norma de desarrollo constitucional del régimen de autonomías, por lo que sus preceptos, por lo menos aquellos que fueron observados y pasaron por un test de constitucionalidad en este tribunal, podrán servir de preceptos orientadores para realizar el control previo de constitucionalidad de los proyectos de Estatutos y Cartas Orgánicas.”.

El art. 11 de la CPE establece: “I. La República de Bolivia adopta para su gobierno la forma democrática participativa, representativa y comunitaria, con equivalencia de condiciones entre hombres y mujeres. II. La democracia se ejerce de las siguientes formas, que serán desarrolladas por la ley: (…) 3. Comunitaria, por medio de la elección, designación o nominación de autoridades y representantes por normas y procedimientos propios de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, entre otros, conforme a Ley” (las negrillas negrillas y el subrayado nos corresponden).

El art. 13 de la CPE establece que: “I. Los derechos reconocidos por esta Constitución son inviolables, universales, interdependientes, indivisibles y progresivos. El Estado tiene el deber de promoverlos, protegerlos y respetarlos. II. Los derechos que proclama esta Constitución no serán entendidos como negación de otros derechos no enunciados. III. La clasificación de los derechos establecida en esta Constitución no determina jerarquía alguna ni superioridad de unos derechos sobre otros. IV. Los tratados y convenios internacionales ratificados por la Asamblea Legislativa Plurinacional, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los Estados de Excepción prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Constitución se interpretarán de conformidad con los Tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Bolivia” (negrillas nos pertenecen).

Superada esta etapa, ya en el nuevo escenario constitucional, la institucionalidad municipal está caracterizada por la concurrencia de tres elementos fundamentales: i) El reconocimiento a las ETA (excepto a las regionales) de una capacidad legislativa plena en el marco de sus competencias; ii) Una clara división e independencia de los órganos de gobierno municipal; y, iii) Una distribución interna de facultades y atribuciones entre ellos, asignando las facultades deliberativa, fiscalizadora y legislativa al Concejo Municipal (art. 283 CPE) y, por exclusión, las facultades ejecutiva y reglamentaria al Ejecutivo edil.

Sobe la aprobación o rechazo de convenios y contratos por parte del órgano legislativo la DCP 003/2014 entendió lo siguiente: “Como ocurre con el tema de los contratos, la firma de acuerdos y convenios corresponde, inicialmente, a la esfera de acción gubernativa del Órgano Ejecutivo municipal, lo que no impide que en determinadas circunstancias sea constitucionalmente admisible la intervención del Legislativo, hecho que en este caso no es aplicable, puesto que la redacción del numeral presenta ciertos elementos diferenciadores importantes y que necesariamente deben ser tomados en cuenta para el control previo de constitucionalidad, a saber: i) En este caso se hace referencia a la ‘ratificación o rechazo’, lo cual implica una intervención con obvios resultados vinculantes, que vulnera el principio de separación e independencia que debe primar entre los órganos de gobierno municipal (arts. 12.I y II de la CPE, desarrollado por el 12.II de la LMAD), abriendo la posibilidad de intervención del Legislativo en acciones meramente ejecutivas, vetándolas o dificultándolas; y, ii) El procedimiento de ratificación o rechazo es perfectamente constitucional para cierto tipo de convenios, como es el caso de los denominados acuerdos y convenios intergubernativos (art. 133 de la LMAD); sin embargo, la generalidad en la redacción de la disposición planteada extiende la aplicación de este requisito a todo tipo de convenios, lo que resulta desproporcional pues existen convenios y acuerdos de carácter estrictamente operativo que precisan de un trámite más rápido, aspecto que impele declarar la inconstitucionalidad de la norma analizada.

Por lo expuesto, se declara la compatibilidad de los numerales 15 y 39 de la COM-Mairana, en lo referente a materia internacional, en el marco de la interpretación desarrollada; es decir, que debe considerarse los siguientes puntos: i) Las relaciones internacionales mencionadas en el artículo de estudio son únicamente de carácter interinstitucional; ii) Las relaciones internacionales deben enmarcarse en las competencias de la ETA; y, iii) Todo acuerdo interinstitucional debe ser comunicado al Ministerio de Relaciones Exteriores”. En consecuencia corresponde declarar la compatibilidad de ésta disposición en el marco del entendimiento jurisprudencial desarrollado por éste Tribunal.

Con las consideraciones señaladas el art. 137 de la LMAD, señala que: “I. La fiscalización a los órganos ejecutivos es ejercida por los órganos deliberativos de cada gobierno autónomo. Los procedimientos, actos, informes y resultados de la fiscalización deben ser abiertos, transparentes y públicos. II. El control gubernamental es ejercido por la Contraloría General del Estado y los mecanismos institucionales establecidos por la ley. III. Sin perjuicio del control ejercido por la Contraloría General del Estado, los estatutos o cartas orgánicas podrán instituir otros mecanismos de control y fiscalización en el marco de la ley emitida por el nivel central del Estado y de la competencia concurrente señalada en el Numeral 14, Parágrafo II, Artículo 299 de la Constitución Política del Estado.  IV. Ninguna norma de los gobiernos autónomos puede impedir el ejercicio de la fiscalización ni del control gubernamental establecidos en el presente Artículo”.

…el art. 26.II.5 de la CPE que: ‘El derecho a la participación comprende: La fiscalización de los actos de la función pública’. Al igual que los arts. 193, 217.II y 369 de la Ley Fundamental, recurren a la palabra fiscalización no en el ánimo de usurpar una facultad atribuida a los órganos deliberativos, sino en el entendido del concepto en sí de esta palabra…”

El art. 27 de la LMAD establece: “I. Los distritos municipales son espacios desconcentrados de administración, gestión, planificación, participación ciudadana y descentralización de servicios, en función de sus dimensiones poblacionales y territoriales, en los que podrán establecerse subalcaldías, de acuerdo a la carta orgánica o la normativa municipal. II. La organización del espacio territorial del municipio en distritos municipales estará determinada por la carta orgánica y la legislación municipal” (negrillas agregadas).