DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0045/2016

“I.  Son idiomas oficiales del Estado el castellano y todos los idiomas de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, que son el aymara, araona, baure, bésiro, canichana, cavineño, cayubaba, chácobo, chimán, ese ejja, guaraní, guarasu’we, guarayu, itonama, leco, machajuyai-kallawaya, machineri, maropa, mojeño-trinitario, Mojeño-ignaciano, moré, mosetén, movima, pacawara, puquina, quechua, sirionó, tacana, tapiete, toromona, uru-chipaya, weenhayek, yaminawa, yuki, yuracaré y zamuco.

El art. 6.I.1 de la LMAD, ha definido a la Unidad territorial como “...un espacio geográfico delimitado para la organización del territorio del Estado, pudiendo ser departamento, provincia, municipio o territorio indígena originario campesino...”, de igual forma en el parágrafo II.1 de dicho artículo también se ha definido a la entidad territorial como “…la institucionalidad que administra y gobierna en la jurisdicción de una unidad territorial, de acuerdo a las facultades y competencias que le confieren la Constitución Política del Estado y la presente Ley”, por lo que corresponde señalar que existe una diferencia sustancial entre la unidad territorial y la entidad territorial que debe ser observada por el estatuyente al constituir la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” la ley cualificada para la regulación del régimen competencial; sin embargo en el art. 6 del proyecto de la Carta Orgánica Municipal, el estatuyente, si bien hace referencia a la visión de desarrollo municipal de la ETA, en sus líneas finales, confunde a esta entidad territorial con la unidad territorial cuando señala: “Asimismo se constituye, en un municipio sostenible, productivo, agropecuario, industrial  y ecológico, promotor de la producción diversificada urbana y rural”, aspecto que también genera imprecisión en la redacción de la norma y por ende inseguridad jurídica que contradice al art. 9.2 de la CPE.

Previamente corresponde señalar que con relación a los actores de la participación social y al uso limitativo de la frase: “organizaciones sociales” para referir a la totalidad de actores, la DCP 0045/2015, señaló lo siguiente: “…En ese entendido es el pueblo soberano, quién por medio de la sociedad civil organizada es quien ejerce el derecho a la participación y control social; para cuyo fin será la propia sociedad civil organizada la que organizará la estructura y composición de la participación y control social, correspondiendo a las entidades del Estado, generar los espacios necesarios para el cumplimiento de esta fundamental actividad, conforme dispone el art. 241. V y VI de la CPE.

Asimismo, corresponde señalar que en el marco de lo dispuesto por el art. 242 de la misma Norma Suprema, es la Ley de Participación y Control Social,  quien establece el marco general para el ejercicio del control social, a tal efecto dicha ley tiene como objeto establecer el mencionado marco general definiendo los fines, principios, atribuciones, derechos, obligaciones y formas de su ejercicio en aplicación de los artículos 241 y 242 de la CPE, tal cual señala el art. 1 de la nombrada ley.

Es así que con el objeto de establecer los derechos, atribuciones, obligaciones de los actores de la participación social, dispone previamente en su art. 6 que son actores de la Participación y Control Social, la sociedad civil organizada, sin ningún tipo de discriminación  de sexo, color edad, orientación sexual, identidad de género, origen cultura, nacionalidad, ciudadanía, idioma, credo religioso, ideología, filiación política o filosófica, estado civil, condición  económica o social, grado de instrucción y capacidades diferenciadas.

Asimismo, en su art. 7, realiza un descripción y clasificación de los tipos de actores configurando entre estos a los actores orgánicos, comunitarios y circunstanciales; figuran en el primer grupo los sectores sociales, juntas vecinales y/o sindicales, organizados y reconocidos legalmente; el segundo grupo está integrado por las NPIOC, las comunidades interculturales y afrobolivianas, además de las reconocidas por la Constitución Política del Estado, que tiene su propia organización; siendo actores de tercer nivel las personas naturales que circunstancialmente se organicen para un determinado fin, que una vez alcanzado conllevará su extinción.

De acuerdo al art. 16 de la aludida Ley, los actores colectivos legalmente reconocidos, nominarán a sus representantes para el ejercicio de la participación y control social; y circunstancialmente cualquier ciudadana o ciudadano, podrá adscribirse voluntariamente a los espacios permanentes de esta actividad.

Previamente corresponde señalar que en virtud del mandato constitucional señalado por el art. 271.I de la CPE y conforme los entendimientos señalados por la SCP 2055/2012, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, precisamente constituye la norma cualificada para la regulación del régimen autonómico, en ese entendido esta ley ha establecido la creación de espacio de planificación y gestión, como los distritos municipales, (art. 18 de la LMAD), determinando en relación a los distritos municipales que éstos “son espacios desconcentrados  de administración, gestión, planificación, participación ciudadana y descentralización de servicios, en función de sus dimensiones poblacionales y territoriales, en los que podrán establecerse subalcaldías, de acuerdo a la carta orgánica o la normativa municipal”, tal cual dispone el parágrafo I del art. 27 de la LMAD.

Asimismo el art. 28.I de la LMAD, ha previsto la creación de Distritos Municipales IOC, señalando: “ I. A iniciativa de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, los municipios crearán  distritos municipales indígena originario campesinos, basados o no en territorios indígena originario campesinos, o en comunidades indígena originaria campesinas que sean minoría poblacional en el municipio y que no se hayan constituida en autonomías indígena originaria campesinas en coordinación con los pueblos y naciones existentes en su jurisdicción, de acuerdo a la normativa vigente y respetando el principio de preexistencia de naciones y pueblos indígena originario campesinos. Los distritos indígena originario campesinos en sujeción al principio de preexistencia son espacios descentralizados. Los distritos indígena originario campesinos en casos excepcionales podrán establecerse como tales cuando exista dispersión poblacional con discontinuidad territorial determinada en la normativa del gobierno autónomo municipal”.

Al respecto de pretender otorgar efectos legales a las determinaciones por ausencia de impedimento temporal de las autoridades electas, la            DCP 0036/2016 de 18 de abril, estableció lo siguiente: “El artículo 286. I de la CPE señala: “La suplencia temporal de la máxima  autoridad ejecutiva de un gobierno autónomo corresponderá a un miembro del Concejo o Asamblea de acuerdo al Estatuto Autonómico o Carta Orgánica según corresponda”

Conforme el precepto constitucional señalado, la suplencia temporal de una autoridad ejecutiva de un gobierno autónomo, debe ser ejercida por un miembro del Concejo o Asamblea, conforme establezca  un Estatuto Autonómico  o la Carta Orgánica; es decir que en este caso, tratándose del nivel municipal será la Carta Orgánica la que determine que miembro del Concejo o a cual le corresponde el ejercicio de la suplencia temporal.

El art. 157 de la CPE, menciona que: “El mandato de asambleísta se pierde por fallecimiento, renuncia, revocatoria de mandato, sentencia condenatoria ejecutoriada en causas penales o abandono injustificado de sus funciones por más de seis días de trabajo continuos y once discontinuos en el año, calificados de acuerdo con el Reglamento”

El art. 170 de la CPE, señala que: “La Presidenta o el Presidente del Estado cesará en su mandato por muerte, por renuncia presentada ante la Asamblea Legislativa Plurinacional; por ausencia o impedimento definitivo; por sentencia condenatoria ejecutoriada en materia penal; y por revocatoria del mandato”.

El art. 286.II de la CPE, refiere: “En caso de renuncia o muerte, inhabilidad permanente o revocatoria de la máxima autoridad ejecutiva de un gobierno autónomo, se procederá a una nueva elección, siempre y cuando no hubiere transcurrido la mitad de su mandato. En caso contrario, la sustituta o sustituto será  una autoridad ya electa  definida de acuerdo al Estatuto Autonómico o Carta Orgánica según corresponda”.

De acuerdo a los preceptos constitucionales señalados, la muerte o fallecimiento, la renuncia, la ausencia o impedimento definitivo, la existencia de una sentencia condenatoria ejecutoriada en materia penal la revocatoria de mandato y el abandono injustificado de funciones, constituyen los motivos o causas para la pérdida de mandato de las autoridades referidas por dichos preceptos constitucionales, además de considerarse a la inhabilidad permanente para el caso de los Alcaldes o Alcaldesas municipales, por lo que los reiterados entendimientos jurisprudenciales, han tomado en cuenta la aplicación de estos preceptos constitucionales en relación al establecimiento de causales de pérdida de mandato para autoridades como la Alcaldesa o Alcalde, las Concejalas o Concejales de los Gobiernos Autónomos Municipales.

Ahora bien debe considerarse también que tanto la inhabilidad permanente, así como la incapacidad permanente pueden determinar la existencia de un impedimento definitivo, pero a este efecto debe de igual forma considerarse que en relación a la incapacidad permanente esta se clasifica en distintos tipos de incapacidad, como la incapacidad absoluta y permanente, incapacidad absoluta y temporal y la incapacidad parcial permanente, por lo que para determinarse la existencia de un impedimento definitivo debe tomarse en cuenta dicha clasificación y considerarse que sólo en el caso de incapacidad absoluta y permanente puede operar un impedimento definitivo.

II.  En los municipios donde existan naciones o pueblos indígena originario campesinos, que no constituyan una autonomía indígena originaria campesina, éstos podrán elegir a sus representantes ante el Concejo Municipal de forma directa mediante normas y procedimientos propios y de acuerdo a la Carta Orgánica Municipal.

De otra parte el mismo precepto constitucional expresa un mandato constitucional al establecer que será una ley la que determine los criterios generales para la elección y cálculo del número de concejalas y concejales municipales, precisamente en virtud de este mandato la Ley del Régimen Electoral de 30 de junio (LRE), establece dichos criterios generales en su art. 72, el cual señala: “Artículo 72. (ELECCIÓN DE CONCEJALAS Y CONCEJALES). Las Concejalas y los Concejales se elegirán en circunscripción municipal, con sujeción al siguiente régimen básico:

f)   El número de Concejalas y Concejales se establecerá  de acuerdo a los siguientes  criterios:  municipios de hasta quince  mil (15.000) habitantes tendrán cinco (5) Concejalas o Concejales, municipios de entre quince mil uno (15.001) y cincuenta mil (50.000) habitantes tendrán  hasta siete  (7) Concejalas o Concejales; municipios de entre cincuenta mil uno (50.001) y setenta y cinco mil (75.000) habitantes tendrán  hasta nueve (9) Concejalas y Concejales, y municipio capitales de departamento y los que tienen más de setenta y cinco mil (75.000) habitantes tendrán hasta once (11) Concejalas o Concejales”.

Consecuentemente conforme a lo referido, los criterios  generales  para la elección de las Concejalas y Concejales, así como para el cálculo del número de concejalas y concejales municipales, están establecidos en las disposiciones citadas de la Ley del Régimen Electoral, mismos en lo que además no se encuentran los criterios de territorio, ya que los mismos están establecidos para la elección de los asambleístas departamentales; sin embargo, en el parágrafo I del art. 50 del proyecto de Carta Orgánica Municipal, el estatuyente, ha establecido que las Concejalas y los Concejales se elegirán de acuerdo a criterios de territorio, los mismos que no son aplicables para la elección de estas autoridades sino para los Asambleístas departamentales, además esta disposición también dispone que la elección de estas autoridades será conforme la Ley Municipal Electoral correspondiente, aspecto que contradice lo establecido por el art. 284.III de la CPE, tal como se ha argumentado, ya que se entendería que los mencionados criterios básico serán establecidos por dicha ley, aspecto que no corresponde conforme a los argumentos ya señalados.

De otra parte también conviene señalar que el art. 50.I del proyecto en estudio, tampoco prevé la representación de las NPIOC, que no constituyen AIOC ante el Concejo Municipal, omitiendo de esta manera una de las formas de la democracia, como es la democracia comunitaria, aspecto que es contrario a lo establecido por los arts. 11.II.3 y 284.II de la CPE. En este entendido se sugiere incluir a los representantes de las NPIOC, a efectos de su representación ante el Concejo Municipal.

Por otro lado en el parágrafo II del art. 50 del proyecto de Carta Orgánica Municipal, el estatuyente alude la frase: “y agrupaciones ciudadanas”, como si dicha forma de organización no fuese creada para participar en la actividad política del país, lo que genera imprecisión en la norma y por ende una inseguridad jurídica, más aún cuando la el art. 72. inc. a) de la LRE, alude el término de organizaciones políticas de manera genérica precisamente con el fin de tomar en cuenta a todas las organizaciones (asociaciones de personas) que tienen una finalidad política, entre las que se encuentra las agrupaciones ciudadanas como una sub categoría de las organizaciones políticas.

El art. 298.I.21 de la CPE, al respecto de las competencias privativas del Estado, señala entre ellas a la codificación  sustantiva y adjetiva en materia civil, familiar, penal, tributaria, laboral, comercial, minería y electoral, por ende no le corresponde al nivel municipal regular al respecto de la usucapión, ya que es competencia del nivel central la codificación en materia civil, menos podría establecer que no procede la misma sobre todo bien de propiedad del Estado, ya que además no puede regular en relación a otros niveles, sino conforme establece el art. 272 de la CPE, la cual señala: “La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones”.

El art. 271.I de la CPE señala: “La Ley Marco de Autonomías y Descentralización regulará el procedimiento para la elaboración de Estatutos autonómicos y Cartas Orgánicas, la transferencia y delegación competencial, el régimen económico financiero, y la coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas…”.

Sin embargo la jurisprudencia constitucional en una interpretación sistemática de esta disposición legal ha señalado que la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, no solo regula los cuatro aspectos señalados por el precepto constitucional, sino ha llegado a concluir que por mandato constitucional constituye la norma cualificada que regula materia autonómica y de descentralización. (SCP 2055/2012) 

En este entendido siendo la Ley Marco de Autonomías y Descentralización la ley cualificada para regular el régimen autonómico es preciso señalar en el presente análisis que su art. 69, al respecto de la conflictos de competencia  entre el nivel central del Estado y las ETA señala lo siguiente: “I. Los conflictos de asignación, transferencia, delegación o ejercicio de competencias que se susciten entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas, o entre éstas, podrán resolverse por la vía conciliatoria ante el Servicio Estatal de Autonomías mediante convenio de conciliación que deberá ser refrendado por los órganos legislativos correspondientes. Esta vía administrativa no impide la conciliación directa entre partes.

La jurisprudencia constitucional con relación a la ordenanza, la jerarquía normativa interna, la contemplación de la ordenanza en esta jerarquía y la normativa a ser emitida tanto por el Órgano deliberativo y el ejecutivo a través de la DCP 0008/2015 de 14 de enero, señalo lo siguiente: “Respecto de la Ordenanza Municipal es preciso remarcar que bajo la vigencia de la abrogada Constitución Política del Estado y en el marco de la también abrogada, Ley de Municipalidades la Ordenanza Municipal (Ley 2028) tenía matices y alcances generales semejantes a una ley, y bajo esa dinámica jurídica los gobiernos municipales regulaban diferentes aspectos sean estos generales, declarativos y hasta específicos en muchos de los casos, consecuentemente en el actual escenario establecido por la Constitución Política del Estado en la que los gobiernos autónomos municipales, munidos de sus facultades legislativa y reglamentaria, pueden emitir leyes, decretos, y otra normativa necesaria en el ejercicio de su autonomía, por su parte el art. 410 de la CPE, en la estructura jerárquica normativa establecida para el ordenamiento jurídico boliviano, no hace referencia a la ordenanza municipal.  

El art. 272 de la CPE, señala: “La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones“.

Antes del correspondiente análisis previamente cabe señalar que al respecto de la participación y control social la jurisprudencia constitucional a través de la DCP 0046/2015 de 26 de febrero, señaló lo siguiente: “El art. 241 de la CPE con relación a la participación y al control social establece que: ‘I. El pueblo soberano, por medio de la sociedad civil organizada, participará en el diseño de las políticas públicas. II. La sociedad civil organizada ejercerá el control social a la gestión pública en todos los niveles del Estado, y a las empresas e instituciones públicas, mixtas y privadas que administren recursos fiscales. III. Ejercerá control social a la calidad de los servicios públicos. IV. La Ley establecerá el marco general para el ejercicio del control social. V. La sociedad civil se organizará para definir la estructura y composición de la participación y control social. VI. Las entidades del Estado generarán espacios de participación y control social por parte de la sociedad’.