DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0154/2016

De un análisis de la disposición transcrita precedentemente, se tiene que el estatuyente incurre en incongruencias en su redacción, toda vez que el epígrafe hace alusión al “municipio”, que es la unidad territorial y el contenido de la disposición se refiere a “gobierno autónomo municipal” y luego vuelve a referirse al “municipio”, asignándole una serie de cualidades, como el de la “autonomía” y la “transparencia”, aspectos que transgreden las definiciones y naturaleza de ETA y unidad territorial, por lo que al respecto, deberá considerarse los fundamentos esgrimidos en el análisis de la primera parte del párrafo quinto del presente proyecto, debiendo el estatuyente uniformar el criterio sobre ETA y unidad territorial, de conformidad a la naturaleza jurídica de la disposición analizada, tomando en cuenta las definiciones establecidas por el         art. 6.I.1.II.1.3 de la LMAD.

De igual manera que en el análisis al artículo que precede al presente, se advierte que el estatuyente incurre en una contradicción en la redacción de la norma, toda vez que el epígrafe se refiere a la unidad territorial o “municipio” y el contenido de la disposición ahora analizada, regula sobre el “gobierno autónomo municipal”; por lo que, deberá tomarse en cuenta los criterios desarrollados en el artículo que antecede, además de lo desarrollado respecto al término “autónomo”.

Asimismo, en el segundo párrafo del artículo ahora analizado, se advierte que el estatuyente nuevamente confunde el criterio entre ETA y unidad territorial, cuando menciona: “Los ayllus que integran el Gobierno Autónomo Municipal Santiago de Andamarca”; por lo que a partir de esta confusión se restringe el criterio de pertenencia de los ayllus, como grupos originarios, que no pueden provenir solo del gobierno municipal; sino, que su connotación es mayor y se encuentra unidad al criterio de “territorialidad”, por lo que integran una “unidad territorial” y no solo una “entidad territorial”.  

De una revisión de la presente disposición, se advierte la frase: “la autonomía municipal es la cualidad gubernativa irrenunciable que adquiere el Municipio”, que se encuentra inserta en el segundo párrafo de la norma examinada y que incurre en cargo de incompatibilidad, al asignar nuevamente la cualidad gubernativa a la unidad territorial y no así a la entidad territorial, por lo que, el estatuyente deberá considerar, por conexidad los argumentos vertidos en el análisis al término “autónomo” del párrafo quinto del Preámbulo del proyecto en estudio.

Como en anteriores casos, corresponde establecer que el estatuyente incurre en la falta de congruencia entre el epígrafe y el contenido de la norma, ya que el primero contiene a la unidad territorial y el segundo hace referencia a la ETA, por lo que deberá uniformarse este criterio a efectos de guardar la debida seguridad en su forma jurídica, conforme prevé el art. 9.2 de la CPE.

En ese orden de cosas, el Decreto Supremo (DS) 0241, sobre ‘Símbolos del Estado Plurinacional de Bolivia’, de 5 de agosto de 2009, define y norma las características y el uso de dichos símbolos. Este decreto sostiene que los símbolos del Estado son una representación emblemático-alegórica que permite establecer una relación con conceptos como la libertad, el orgullo nacional, la integridad, la fortaleza y la soberanía.

De lo que conceptualmente se puede colegir que el símbolo es la representación de una idea, una construcción social y colectivamente aceptada de un significado. Históricamente, los Estados han identificado diferentes símbolos, como banderas, escudos, himnos y otros elementos para representar sus valores, metas e historia. A través de estos símbolos se identifican y construyen sentimientos de pertenencia que los diferencian de los demás, representando un proceso y un futuro inherente a cada población que abarcan.

En ese sentido la simbología va más allá en su contexto y representatividad, abarcando aspectos más trascendentales como los sentimientos, la idiosincrasia y la auto identificación del pueblo mismo, del municipio en su conjunto, por lo que dentro de ese marco conceptual la norma de la Carta Orgánica Municipal examinada incurre en incongruencia al asignar solo a la ETA la simbología municipal, vulnerando el art. 9.2 de la CPE”.

Respecto a la “vigencia del derecho autonómico”, se trae a colación la  DCP 0008/2015 de 14 de enero, que sobre este tópico manifestó: “Es preciso referir que el art. 1 de la CPE, establece que ‘Bolivia se constituye en un  Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías…’, en el cual se advierte a nuestro país como un Estado unitario con autonomías, donde prima la unidad en el ejercicio de las diferentes autonomías reconocidas, consecuentemente dentro el modelo autonómico de administración diseñado para  los gobiernos autónomos, conforme el art. 272 CPE, estos tienen la facultad de legislar y producir normativas para el ejercicio de sus competencias, y dentro de esta normativa a ser producida se encuentran diferentes preceptos legales que van a definir derechos y obligaciones de acuerdo a sus respectivas competencias, y el hecho de que estos emerjan del ejercicio de su autonomía de cierta forma podrían ser denominados derechos y deberes autonómicos, justamente por la relación de estos preceptos legales a su competencias en el ejercicio de su autonomía, pero referirse a la vigencia de un derecho autonómico, y más aún expresar que es de carácter indefinido, se ingresa en un error conceptual, toda vez que por el carácter dinámico del derecho como ciencia social no se puede hablar de la vigencia indefinida del derecho, puesto que la dinámica social obliga a que diferentes preceptos legales sean susceptibles de modificación mediante la abrogación y derogación, consecuentemente la Carta Orgánica no puede declarar la vigencia  indefinida de un derecho que deviene del ejercicio de sus competencias, por consiguiente este hecho conlleva una ambigüedad manifiesta que genera una inseguridad jurídica, y el Tribunal Constitucional Plurinacional en su rol de interprete genuino de la Constitución Política del Estado debe velar por la supremacía de la misma ejerciendo el control constitucional, precautelando el respecto y vigencia de los derechos y garantías constitucionales, y las normas a interpretarse deberán ser en función al contexto general del Texto Constitucional de forma sistemática, y en ese orden de ideas el art. 9.2 constitucional establece como fin y función del Estado el garantizar y bienestar, el desarrollo, y  la seguridad, precepto que guarda relación con el art. 178 referido a la seguridad jurídica, por lo que el Tribunal Constitucional Plurinacional al ser guardián de la vigencia y protección de los derechos consagrados por la Norma Suprema, también debe velar por que las normas tengan coherencia y armonía constitucional que garanticen esa seguridad jurídica en los estantes y habitantes de nuestro Estado Plurinacional de Bolivia”.

De una lectura de la disposición transcrita, se advierte que dentro de la estructura del órgano ejecutivo municipal, interviene el gobierno autónomo municipal para implementar otras instancias que sean parte de la composición del mencionado órgano, aspecto que vulnera el art. 12.I de la CPE, toda vez que el “gobierno” incluye también al concejo municipal, el que no tiene ninguna potestad para decidir sobre la composición del órgano ejecutivo municipal.

Sobre esta disposición, debe invocarse la DCP 0215/2015 de 16 de diciembre, que señaló lo siguiente: “De acuerdo al art. 11.II.2 de la CPE, la democracia representativa, que junto a las formas de democracia directa y participativa, como comunitaria, integran la forma de gobierno, se ejerce por medio de la elección de representantes por voto universal, directo y secreto.

Luego, en el marco de la teoría de la democracia liberal, los representantes elegidos por voto popular asumen un ‘mandato’ del pueblo soberano, para ejercer la función pública, según dicho poder conferido; por lo tanto, todo mandato proviene del ejercicio de la forma de gobierno democrática representativa, cuyos funcionarios electos están expresamente identificados en la Ley Fundamental, entre autoridades nacionales y subnacionales.

Respecto a la definición de la “participación de la sociedad organizada”, este Tribunal ha venido sentando jurisprudencia constitucional, asi se tiene la DCP 0039/2015, que sobre esta temática señaló: “La incorporación del control y participación social en la Carta Orgánica tiene por objetivo principal generar y garantizar espacios que permitan a la sociedad civil organizar sus propios mecanismos de control de la gestión pública, sin formar parte del aparato estatal, a objeto de precautelar por la independencia de este poder social.

Así las organizaciones sociales serán actores fundamentales en el diseño de las políticas públicas, el seguimiento a la gestión y al desempeño laboral de las y los servidores públicos, constituyendo un mecanismo que transversalmente participa y controla el cumplimiento de los objetivos institucionales de cada entidad o empresa con participación estatal

Los artículos ahora analizados, regulan para el control social, por lo que al respecto este Tribunal ha sentado línea jurisprudencial sobre el límite competencial de la ETA municipal, en la materia de participación y control social, no pudiendo regular esta materia que es de competencia del nivel central del Estado; así se tiene la DCP 0046/2016 de 25 de abril, que estableció lo siguiente: “Conforme a lo dispuesto por el art. 298.I.21 de la CPE, es competencia privativa del nivel central del Estado: ‘La codificación sustantiva y adjetiva en materia civil, familiar, penal, tributaria, laboral, comercial, minera y electoral’; en consecuencia, es el legislador del nivel central del Estado, la instancia competente para regular las materias señaladas, a través de legislaciones ordenadas y sistematizadas por áreas, entre las que figuran las definiciones de las diferentes instituciones jurídicas que forman parte de cada materia.

Extrapolado el alcance de la competencia anterior, a todas aquellas reservas legales que figuran en la Constitución Política del Estado, y que no forman parte de las competencias exclusivas atribuidas a las ETA, puede concluirse –de acuerdo a lo prescrito en el art. 71 de la LMAD–, que las mismas, contienen materias competenciales reservadas exclusivamente al Estado central, cuyo nivel, estará facultado para legislar sustantiva y procedimentalmente, determinando también la definición o naturaleza jurídica de las instituciones que integran cada materia.

De este modo, deberá entenderse los alcances de las reservas legales que en materia de participación y control social se insertan en los arts. 241.IV y 242 de la CPE, que facultaron al nivel central del Estado, a emitir la Ley 341 (LPCS), norma legal que en sus arts. 5.6 y 7, definen los institutos relativos a los actores de la participación y control social.

No obstante de ello, los numerales 1, 2 y 3 del art. 142 analizado, más allá del contenido específico de ambas regulaciones, reflejan la voluntad del estatuyente municipal de definir instituciones jurídicas provenientes de materias que son de competencia de otro nivel de gobierno, en este caso del nivel central del Estado; lo que supone una evidente invasión competencial que no responde a los principios de independencia y separación de órganos, que proclama el art. 12 de la CPE (…)”.

A lo anterior, cabe también señalar que el art. 241.VI de la CPE, determina que: “Las entidades del Estado generarán espacios de participación y control social  por parte de la sociedad”, previsión que dispone que la ETA municipal, “genere espacios” para la participación y control social, no pudiendo proceder a “registro” alguno sobre esta instancia, al no ser de su competencia, aspecto que también debe ser tomado en cuenta por el estatuyente de Santiago de Andamarca.

Respecto a la disposición ahora en estudio, es necesario referirse a la jurisprudencia sentada en la DCP 0039/2015 de 25 de febrero, que sobre este tópico señaló lo siguiente: “Nuestra Constitución Política del Estado en su art. 1, establece que: ‘(…) Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país’.

Respecto a la disposición ahora analizada, se hace menester realizar una análisis integral de toda la norma, por lo que al efecto, conviene invocar nuevamente la DCP 0039/2015 de 25 de febrero, que en un caso similar declaró lo siguiente: “De acuerdo a lo previsto por el art. 346 de la CPE, ‘El patrimonio natural es de interés público y de carácter estratégico para el desarrollo sustentable del país. Su conservación y aprovechamiento para beneficio de la población será responsabilidad y atribución exclusiva del Estado, y no comprometerá la soberanía sobre los recursos naturales. La ley establecerá los principios y disposiciones para su gestión’.

Respecto a la reforma total o parcial de la Carta Orgánica Municipal mediante iniciativa ciudadana, se hace necesario remitirse a la jurisprudencia sentada por este Tribunal, así se tiene la DCP 0042/2015 de 25 de febrero, la que se manifestó de la siguiente manera: “El art. 275 de la CPE, establece: ‘Cada órgano deliberativo de las entidades territoriales elaborará de manera participativa el proyecto de Estatuto o Carta Orgánica que deberá ser aprobado por dos tercios del total de sus miembros, y previo control de constitucionalidad, entrará en vigencia como norma institucional básica de la entidad territorial mediante referendo aprobatorio en su jurisdicción’. El art. 271.I de la Norma Suprema señala que: ‘La Ley Marco de Autonomías y Descentralización regulará el procedimiento para la elaboración de Estatutos autonómicos y Cartas Orgánicas, la transferencia y delegación competencial, el régimen económico financiero, y la coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas’. Dicha Ley, en su artículo referido a los contenidos de los estatutos y cartas orgánicas, hace referencia a su art. 62.I.13, donde el procedimiento de reforma del estatuto autonómico o carta orgánica, total o parcial, es un contenido mínimo que debe estar inserto en dichas normativas.