DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0060/2019

Tomando como referencia dicho precepto legal, la DCP 0026/2013 entendió que los estatutos autonómicos cuentan: ‘…con un carácter doble: a) Dispositivo-dogmático, pues determina las características de identidad territorial (cultural, histórica, etc.), los valores y principios sobre los que se asienta su institucionalidad gubernativa, además de reconocer los derechos y deberes de los estantes y habitantes del nivel territorial del que se trate, siempre dentro de los límites constitucionales, como es lógico; y, b) Orgánico, generalmente más amplio, en el que desarrollan con mayor detalle las bases para la organización y funcionamiento de las entidades territoriales autónomas (gobiernos sub nacionales). La complejidad y obligatoriedad de los estatutos responde a la necesidad de inaugurar una autonomía sin precedentes formales en el país, proceso que exige de una dosis mayor de legitimidad territorial, por lo que se entiende que su concurrencia es ineludible y su contenido necesariamente pactado’, cabe señalar que si bien se hace referencia a los estatutos autonómicos, los mencionados presupuestos son también aplicables a las Cartas Orgánicas Municipales, en razón a que tienen el mismo objeto.

Sobre lo precedentemente señalado, corresponde indicar que ésta norma cuenta con un carácter cualificado, por cuanto requiere de la aprobación de dos tercios del total de los miembros del Concejo Municipal; en tal sentido cabe resaltar que esta forma de aprobación es propia de toda norma orgánica, siendo ésta una característica inherente de la Carta Orgánica Municipal como su propio nombre lo indica; a esto corresponde añadir que a diferencia del resto de normas orgánicas que rigen la institucionalidad de entidades estatales, la referida norma institucional básica es aprobada por los órganos deliberativos municipales y no por el nivel central del Estado, constituyéndose así en la norma de mayor preeminencia en el ámbito de la jurisdicción administrativa de la ETA municipal que la aprueba, rigiendo tanto a la institucionalidad del municipio como a las autoridades y servidores públicos que la componen, sin dejar de lado su carácter dispositivo y dogmático, por cuanto, su vinculatoriedad se extiende no solo a la organización de la ETA, sino también a los habitantes del municipio, estableciéndoles derechos y deberes.

En estas características, el constituyente determinó que cada una de estas normas institucionales básicas sean sometidas a control previo de constitucionalidad, y asimismo sean sometidas a referendo aprobatorio previo a entrar en vigencia, así se dispuso en el art. 275 de la CPE, siendo este un mandato que debe ser estrictamente observado por los estatuyentes municipales.

En ese sentido, debe tenerse presente que por mandato constitucional, toda norma contenida en Cartas Orgánicas, previo a su sometimiento a referendo, merece control previo de constitucionalidad el que debe ser ejercido por el Tribunal Constitucional Plurinacional en virtud del mandato establecido en el art. 117 del Código Procesal Constitucional (CPCo).

Por último, conforme al mandato del referido art. 275 de la CPE, la Carta Orgánica tiene un carácter rígido en comparación al resto de las leyes, debido a que su modificación solo procede mediante proceso de reforma especial, en tal sentido, en razón a dicho carácter no resulta pertinente que la Carta Orgánica ingrese a regular ámbitos materiales cuya legislación correspondan a otro nivel de gobierno, más aun considerando la rigidez de este instrumento normativo” (las negrillas corresponde al texto original).

Siendo estas las particularidades del proceso de control previo de constitucionalidad de estatutos autonómicos y cartas orgánicas, resulta necesario referirse nuevamente a la naturaleza jurídica de dichos instrumentos normativos, que como se precisó anteriormente, son normas de carácter dispositivo-dogmático y orgánico, que son aprobadas mediante proceso estatuyente y que merecen control previo de constitucionalidad previamente a que éstos entren en vigencia; en tal sentido, en el control previo de constitucionalidad este Tribunal se pronunciará particularmente sobre aspectos de relevancia constitucional que denoten dichas normas y de los cuales surja alguna cuestión sobre su constitucionalidad que merezca pronunciamiento por parte de la justicia constitucional, como ser: a) Transgresiones al principio de independencia y separación de órganos; b) Vulneración a derechos y garantías constitucionales; y, c) Invasión a competencias que correspondan al nivel central del Estado u otras ETA; así como cualquier precepto que transgreda un mandato constitucional específico; esto con la finalidad de garantizar la supremacía constitucional.

Sobre el particular, es imperativo que presupuestos del Estado de derecho, sean consolidados a efectos de garantizar el mismo, siendo uno de los presupuestos el principio de independencia y separación de órganos, el cual no solamente tiene implicancia respecto a los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral, sino también con respecto a los órganos de gobierno de los niveles subnacionales, teniendo trascendencia no solamente para garantizar el Estado de derecho, sino también para consolidar al Estado con autonomías, en el entendido de que la repartición del poder consagra la constitución de órganos ejecutivos y legislativos para los gobiernos subnacionales, cuyas facultades no pueden ser invadidas entre éstos.

Por otra parte, no es menos importante el tratamiento de aspectos de relevancia respecto a la vulneración de derechos y garantías constitucionales que puedan inferirse en el análisis de los proyectos de normas institucionales básicas autonómicas, por cuanto, este Tribunal es el máximo contralor de la Constitución Política del Estado tanto en su parte orgánica así como en su parte dogmática, motivo por el cual toda disposición que permita la vulneración de derechos o garantías constitucionales, o menoscabe los mismos, deberá ser identificado e incompatibilizado en el presente control previo de constitucionalidad.

Asimismo, no es menos cierto que siendo que en los proyectos de normas institucionales básicas autonómicas, las ETA pretendan el ejercicio de alguna competencia; sin embargo, dicho ejercicio deberá encontrarse ajustado a lo establecido por la Norma Suprema respecto a la distribución competencial o en su caso a la asignación secundaria establecida por la legislación nacional, pero no asumir las competencias que correspondan a otro nivel de gobierno, en el entendido de que mediante estatutos autonómicos y cartas orgánicas, las ETA no pueden ampliar de ninguna manera sus competencias.

Por último, resulta pertinente establecer que las normas institucionales básicas autonómicas no pueden transgredir precepto constitucional alguno, aspecto que no solamente se encuentra relacionado con aquellos textos que se encuentren en la Norma Suprema, sino también con el resto de normas que forman parte del bloque de constitucionalidad; sobre esto cabe puntualizar que este Tribunal, en control previo de constitucionalidad, efectúa un riguroso examen el cual no tiene otro objetivo que el de garantizar la supremacía de la Norma Constitucional, respecto a un proyecto de norma antes de su sometimiento a referendo, siendo estas las particularidades del control previo a efectuarse” (las negrillas y el subrayado nos pertenecen).

De ello se desprende lo siguiente: a) Es necesario determinar que las relaciones entre los tipos normativos enunciados en el numeral 3 del art. 410.II constitucional, se regirán tanto por el principio de jerarquía (entre las normas pertenecientes a un mismo ordenamiento normativo intra sistémico) como por el principio de competencia (entre normas de distintos ordenamientos normativos inter sistémicos), además de los principios que rigen la organización territorial; y, b) Conforme lo dispuesto en el art. 60.II de la LMAD, dicha preeminencia que opera en relación a la normativa autonómica, ratifica su carácter de norma básica sobre la que se estructurará todo el sistema institucional y normativo autonómico.

Es bajo este mismo entendimiento, debe también interpretarse el art. 62.I.1 de la LMAD, en el que se indica como parte de sus contenidos mínimos, que las normas institucionales básicas deberán efectuar de manera textual una ‘declaración de sujeción a la Constitución Política del Estado y las leyes’, entendiendo que dicha sujeción en referencia a las leyes no deberá responder a una lógica de subordinación, sino al reparto competencial.

Se concluye así que la Carta Orgánica, como toda norma institucional básica, solo está sometida a la Norma Suprema y la aplicación del resto de la normatividad proveniente de otros niveles, no se define por criterios de jerarquía, sino por el respeto a los ámbitos competenciales asignados a cada nivel territorial por la Ley Fundamental.

En términos evolutivos, el constituyente boliviano plasmó la cualidad de la jurisprudencia constitucional en el art. 203, al establecer que: ‘Las decisiones y sentencias del Tribunal Constitucional Plurinacional son de carácter vinculante y de cumplimiento obligatorio, y contra ellas no cabe recursos ordinario ulterior alguno’, disposición también inserta en el art. 8 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional. Así y emergente de la vigencia de la actual Constitución, el art. 15 del Código Procesal Constitucional (CPCo), estableció una distinción entre el efecto vinculante y el carácter obligatorio de las decisiones del Tribunal Constitucional Plurinacional, de ello es posible afirmar que: a) Las sentencias, declaraciones y autos que emite son de cumplimiento obligatorio para las partes intervinientes en un proceso constitucional, excepto las dictadas en acciones de inconstitucionalidad, a la que legalmente se tiene reconocido el efecto general; y, b) El carácter vinculante de dichas decisiones constitucionales, corresponde a las razones jurídicas de la decisión.

Sobre el mismo tema, el art. 15 del Código Procesal Constitucional (CPCo) refiere que: ‘I. Las sentencias, declaraciones y autos del Tribunal Constitucional Plurinacional son de cumplimiento obligatorio para las partes intervinientes en un proceso constitucional; excepto las dictadas en las acciones de inconstitucionalidad y recurso contra tributos que tienen efecto general. II. Las razones jurídicas de la decisión, en las resoluciones emitidas por el Tribunal Constitucional Plurinacional constituyen jurisprudencia y tienen carácter vinculante para los Órganos del poder Público, legisladores, autoridades, tribunales y particulares’.

Es así que en atención al carácter de cumplimiento obligatorio de las Sentencias emitidas por el Tribunal Constitucional Plurinacional y en el ejercicio de la atribución de control previo de constitucionalidad de Estatutos Autonómicos y Cartas Orgánicas Municipales, corresponde que en la contrastación de dichos documentos con la Norma Fundamental, se proceda a verificar si algún precepto de la Constitución fue afectado o modificado en su contenido por alguna interpretación realizada por el propio Tribunal y que, lógicamente, conste en una Sentencia Constitucional Plurinacional; ello, a fin de no controvertir el principio de coherencia del sistema jurídico interno ni desconocer el cumplimiento obligatorio de sus resoluciones.

En ese orden de ideas, la idea central de prohibir el ejercicio simultáneo de otra función pública prevista en la presente disposición en análisis, de por si no es contraria a las previsiones constitucionales; sin embargo, desafortunadamente en su texto se advierte la ausencia de elementos concurrentes que prevé la Norma Fundamental y advertida por la citada jurisprudencia; así, el parágrafo I del art. 236 de la CPE expresa que: “Son prohibiciones para el ejercicio de la función pública Desempeñar simultáneamente más de un cargo público remunerado a tiempo completo”; de donde se puede extraer, que dicha prohibición opera ante la concurrencia indisoluble de condicionantes como: a) desempeñar simultáneamente más de un cargo público remunerado; y b) que dichos cargos públicos sean a tiempo completo; lo que significa, que ante la inconcurrencia de dichas condicionantes no podría operar la prohibición constitucional para el ejercicio de la función pública.

a) La norma constitucional dispone como causal de pérdida de mandato la sentencia condenatoria ejecutoriada en causas penales, sin prever ninguna condicionante como: “pendiente de cumplimiento”; puesto que la sentencia condenatoria ejecutoriada en causas penales por sí sola se constituye en causal de pérdida de mandato, sin la necesidad de condicionarla a su cumplimiento, razonamiento que fue expresado en la citada DCP 0152/2015. Por otro lado, la condicionante referida, se encuentra prevista como un requisito para el acceso al desempeño de las funciones públicas conforme lo dispone el art. 234.4 de la Norma Suprema; es decir, si se trata de un requisito para el acceso a la función pública no puede ser aplicado en la cesación de funciones.

a.   El parágrafo IV de la disposición constitucional citada, prevé una reserva legal para la emisión de una ley que regule el marco general para el ejercicio del control social; con ese antecedente y a efecto de precisar al titular emisor de la ley sobre el Control Social, el art. 271 constitucional prevé que la Ley Marco de Autonomías y Descentralización regulará aspectos propios del régimen autonómico, y en esa labor la citada disposición legal en su art. 71 bajo el epígrafe “RESERVA DE LEY” expresa: “Todo Mandato a ley incluido en el texto constitucional sin determinar la entidad territorial que legislará, implica el ejercicio de exclusividad nacional, salvo en el caso de las competencias exclusivas de una entidad territorial autónoma, donde corresponderá su respectiva legislación”, y de la revisión al reparto competencial dispuesto desde la Constitución Política del Estado, se advierte que el Control Social no fue asignado a ningún nivel de gobierno; por lo que, dicha materia es de exclusividad del nivel central de Estado; y en atención a ello, dicha instancia gubernamental emitió la Ley de Participación y Control Social-Ley 341 de 5 de febrero de 2013- que efectivamente tiene por objeto regular el marco general de la Participación y Control Social definiendo límites, atribuciones, principios, derechos, obligaciones y las formas de su ejercicio.