DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0140/2016

Sobre el establecimiento de la jerarquía normativa interna en las cartas orgánicas municipales, la jurisprudencia constitucional ha sido uniforme al declarar la incompatibilidad de las disposiciones de los proyectos que no establezcan el alcance regulatorio de sus normas, que no distingan al órgano emisor, la naturaleza jurídica de cada norma y la jerarquía jurídica interna de cada uno de sus órganos, así la DCP 0008/2015 de 14 de enero, cuidando el principio de la seguridad jurídica, determinó la concurrencia de tres elementos para establecer una apropiada y constitucional jerarquización jurídica interna en los gobiernos autónomos municipales: “…a) Identificación el órgano emisor, referido a la instancia que elabora y emite la norma (Concejo Municipal y ejecutivo municipal por separado); b) Naturaleza y alcance de la norma, referido al objeto que va a regular la norma, definiendo su ámbito de aplicación ya sea general; o de carácter interno para facilitar el ejercicio de las competencias asignadas a cada órgano, evitando transgredir la independencia de los mismos, toda vez que será la naturaleza y alcance de cada norma, la que defina en esencia su posición dentro la escala jerárquica normativa del Gobierno Autónomo Municipal; y, c) La jerarquía normativa interna de cada órgano, elemento importante a establecer destinado a evitar posibles conflictos jurídicos en la aplicación de las normas; este elemento está referido a establecer el orden jerárquico de los instrumentos normativos que emanan de cada órgano, partiendo por aquellos que hacen al ejercicio del gobierno municipal, para concluir en las normas de alcance interno que facilitan el ejercicio de las atribuciones y funciones asignadas a cada órgano, en atención a lo ya desarrollado en las Declaraciones Constitucionales Plurinacionales que sustentan este análisis; Asimismo, con referencia a la Carta Orgánica que en su condición de norma institucional básica tiene preeminencia en relación a la legislación autonómica, es importante puntualizar que el mismo es de naturaleza rígida, cumplimiento estricto y contenido pactado por consiguiente en su ideación, elaboración y aprobación se sigue un procedimiento especial que en definitiva es aprobado por el soberano en un referendo vinculante, por lo que la carta orgánica no deviene de un órgano emisor definido puesto que como se dijo mereció un procedimiento especial con la participación activa de la ciudadanía, elementos que lo diferencian del tratamiento de una ley ordinaria, consiguientemente la Carta Orgánica es la norma institucional básica superior frente a la legislación autonómica, y no deviene de ningún órgano de gobierno, extremo que debe ser reflejado en la jerarquía jurídica interna de los gobiernos autónomos municipales”. La inconcurrencia de cualquiera de estos elementos, ocasionará la incompatibilidad de la norma y en el presente caso, no se advierte la jerarquía jurídica interna de cada órgano (distinción por cada órgano).

Por otro lado, se puede advertir la inclusión de la ordenanza municipal como instrumento normativo del Gobierno Autónomo Municipal de Pasorapa, emitida por el órgano legislativo, situada en el tercer rango jerárquico y de naturaleza administrativa externa; sobre este tipo de normas cabe apuntar en el antiguo modelo de Estado, se constituían en instrumentos normativos sujetos a la abrogada Ley de Municipalidades de 28 de octubre de 1999; en el nuevo escenario autonómico, los Gobiernos Autónomos en el ejercicio de su autonomía, tienen la facultad legislativa; de modo que, sus órganos legislativos pueden emitir leyes, habiendo desplazado –en el caso de los Gobiernos Autónomos Municipales– completamente del ordenamiento jurídico, a la “Ordenanza Municipal”.

Por su parte, el art. 410.II de la CPE, establece que: “…La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales: 1. Constitución Política del Estado. 2. Los tratados internacionales. 3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena. 4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes”, como se advierte las ordenanzas municipales no se encuentran contempladas en esta gradación.

Asimismo, la Jurisprudencia Constitucional a través de la DCP 0003/2014 de 10 de enero, con referencia a la facultad legislativa de los órganos legislativos de los Gobiernos Sub nacionales señaló que ‘…conviene profundizar el estudio de las facultades legislativa y reglamentaria, a las que en su conjunto podríamos denominar como facultades normativas o regulatorias, pues tienen como finalidad el emitir normas en el más amplio sentido del término para regular determinados hechos o actos con repercusiones jurídicas.

De esta forma, las facultades regulatorias del Concejo Municipal son en realidad de dos tipos: a) Las legislativas propiamente dichas, es decir, la capacidad de emitir leyes; y, b) Las reglamentarias de administración interna, pero en este caso restringidas solo a viabilizar el ejercicio de sus atribuciones y competencias propias del órgano. Por ejemplo, la aprobación del Reglamento de Debates del Pleno y las Comisiones del Concejo Municipal.

Por su parte, las facultades normativas del Órgano Ejecutivo municipal, las que evidentemente se limitan al ámbito de lo estrictamente reglamentario, pero dentro del cual se identifican importantes matices y que se materializan en: 1) Una capacidad reglamentaria de carácter general, es decir, que deviene en reglamentos de observancia obligatoria para todos los estantes y habitantes del territorio municipal, emitidas con la finalidad esencial de viabilizar el cumplimiento de las leyes municipales; y, 2) Una capacidad reglamentaria de carácter interno, es decir, a viabilizar el ejercicio de sus atribuciones y competencias propias del órgano. Por ejemplo, la aprobación de un Reglamento de Viáticos para los funcionarios del Ejecutivo’; con referencia a la capacidad reglamentaria de los órganos ejecutivos, es necesario complementar que también se ejerce para viabilizar el cumplimiento de leyes nacionales y autonómicas, en tales casos dichas normas adquieren también un carácter general.