DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0098/2018

Tomando como referencia dicho precepto legal, la DCP 0026/2013 entendió que los estatutos autonómicos cuentan: “…con un carácter doble: a) Dispositivo-dogmático, pues determina las características de identidad territorial (cultural, histórica, etc.), los valores y principios sobre los que se asienta su institucionalidad gubernativa, además de reconocer los derechos y deberes de los estantes y habitantes del nivel territorial del que se trate, siempre dentro de los límites constitucionales, como es lógico; y, b) Orgánico, generalmente más amplio, en el que desarrollan con mayor detalle las bases para la organización y funcionamiento de las entidades territoriales autónomas (gobiernos sub nacionales). La complejidad y obligatoriedad de los estatutos responde a la necesidad de inaugurar una autonomía sin precedentes formales en el país, proceso que exige de una dosis mayor de legitimidad territorial, por lo que se entiende que su concurrencia es ineludible y su contenido necesariamente pactado” (las negrillas son nuestras), cabe señalar que si bien se hace referencia a los estatutos autonómicos, los mencionados presupuestos son también aplicables a las Cartas Orgánicas Municipales, en razón a que tienen el mismo objeto.

Sobre lo precedentemente señalado, corresponde indicar que ésta norma cuenta con un carácter cualificado, por cuanto requiere de la aprobación de dos tercios del total de los miembros del Concejo Municipal; en tal sentido cabe resaltar que esta forma de aprobación es propia de toda norma orgánica, siendo ésta una característica inherente de la Carta Orgánica Municipal como su propio nombre lo indica; a esto corresponde añadir que a diferencia del resto de normas orgánicas que rigen la institucionalidad de entidades estatales, la referida norma institucional básica es aprobada por los órganos deliberativos municipales y no por el nivel central del Estado, constituyéndose así en la norma de mayor preeminencia en el ámbito de la jurisdicción administrativa de la ETA municipal que la aprueba, rigiendo tanto a la institucionalidad del municipio como a las autoridades y servidores públicos que la componen, sin dejar de lado su carácter dispositivo y dogmático, por cuanto, su vinculatoriedad se extiende no solo a la organización de la ETA, sino también a los habitantes del municipio, estableciéndoles derechos y deberes.

En estas características, el constituyente determinó que cada una de estas normas institucionales básicas sean sometidas a control previo de constitucionalidad, y asimismo sean sometidas a referendo aprobatorio previo a entrar en vigencia, así se dispuso en el art. 275 de la CPE, siendo este un mandato que debe ser estrictamente observado por los estatuyentes municipales.

En ese sentido, debe tenerse presente que por mandato constitucional, toda norma contenida en Cartas Orgánicas, previo a su sometimiento a referendo, merece control previo de constitucionalidad el que debe ser ejercido por el Tribunal Constitucional Plurinacional en virtud del mandato establecido en el art. 117 del Código Procesal Constitucional (CPCo).

Por último, conforme al mandato del referido art. 275 de la CPE, la Carta Orgánica tiene un carácter rígido en comparación al resto de las leyes, debido a que su modificación solo procede mediante proceso de reforma especial, en tal sentido, en razón a dicho carácter no resulta pertinente que la Carta Orgánica ingrese a regular ámbitos materiales cuya legislación correspondan a otro nivel de gobierno, más aun considerando la rigidez de este instrumento normativo.

Siendo estas las particularidades del proceso de control previo de constitucionalidad de estatutos autonómicos y cartas orgánicas, resulta necesario referirse nuevamente a la naturaleza jurídica de dichos instrumentos normativos, que como se precisó anteriormente, son normas de carácter dispositivo-dogmático y orgánico, que son aprobadas mediante proceso estatuyente y que merecen control previo de constitucionalidad previamente a que éstos entren en vigencia; en tal sentido, en el control previo de constitucionalidad este Tribunal se pronunciará particularmente sobre aspectos de relevancia constitucional que denoten dichas normas y de los cuales surja alguna cuestión sobre su constitucionalidad que merezca pronunciamiento por parte de la justicia constitucional, como ser: a) Transgresiones al principio de independencia y separación de órganos; b) Vulneración a derechos y garantías constitucionales; y, c) Invasión a competencias que correspondan al nivel central del Estado u otras ETA; así como cualquier precepto que transgreda un mandato constitucional específico; esto con la finalidad de garantizar la supremacía constitucional.

Sobre el particular, es imperativo que presupuestos del Estado de derecho, sean consolidados a efectos de garantizar el mismo, siendo uno de los presupuestos el principio de independencia y separación de órganos, el cual no solamente tiene implicancia respecto a los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral, sino también con respecto a los órganos de gobierno de los niveles subnacionales, teniendo trascendencia no solamente para garantizar el Estado de derecho, sino también para consolidar al Estado con autonomías, en el entendido de que la repartición del poder consagra la constitución de órganos ejecutivos y legislativos para los gobiernos subnacionales, cuyas facultades no pueden ser invadidas entre éstos.

Por otra parte, no es menos importante el tratamiento de aspectos de relevancia respecto a la vulneración de derechos y garantías constitucionales que puedan inferirse en el análisis de los proyectos de normas institucionales básicas autonómicas, por cuanto, este Tribunal es el máximo contralor de la Constitución Política del Estado tanto en su parte orgánica así como en su parte dogmática, motivo por el cual toda disposición que permita la vulneración de derechos o garantías constitucionales, o menoscabe los mismos, deberá ser identificado e incompatibilizado en el presente control previo de constitucionalidad.

Asimismo, no es menos cierto que siendo que en los proyectos de normas institucionales básicas autonómicas, las ETA pretendan el ejercicio de alguna competencia; sin embargo, dicho ejercicio deberá encontrarse ajustado a lo establecido por la Norma Suprema respecto a la distribución competencial o en su caso a la asignación secundaria establecida por la legislación nacional, pero no asumir las competencias que correspondan a otro nivel de gobierno, en el entendido de que mediante estatutos autonómicos y cartas orgánicas, las ETA no pueden ampliar de ninguna manera sus competencias.

Por último, resulta pertinente establecer que las normas institucionales básicas autonómicas no pueden transgredir precepto constitucional alguno, aspecto que no solamente se encuentra relacionado con aquellos textos que se encuentren en la Norma Suprema, sino también con el resto de normas que forman parte del bloque de constitucionalidad; sobre esto cabe puntualizar que este Tribunal, en control previo de constitucionalidad, efectúa un riguroso examen el cual no tiene otro objetivo que el de garantizar la supremacía de la Norma Constitucional, respecto a un proyecto de norma antes de su sometimiento a referendo, siendo estas las particularidades del control previo a efectuarse.

a)       Sobre la primera parte (cambio de línea).- Conforme se estableció en los fundamentos jurídicos del presente fallo, el control de constitucionalidad debe recaer sobre aquellos aspectos de relevancia constitucional, tales como: 1) Transgresiones al principio de independencia y separación de órganos; 2) Vulneración a derechos y garantías constitucionales; e, 3) Invasión a competencias que correspondan al nivel central del Estado u otras ETA; así como cualquier precepto que transgreda un mandato constitucional específico; con la finalidad de garantizar la supremacía constitucional.

En ese entendido, sobre la referencia que ésta disposición hace al número de Títulos, Capítulos, Artículos, Disposiciones Transitorias y Finales que componen al referido proyecto de COM no expresan un mandato normativo que colisione con algún precepto constitucional, siendo un texto de carácter meramente descriptivo.

Por otra parte, sobre lo establecido por la DCP 0039/2015 sobre un texto similar, en el entendido de que la descripción de este artículo podría cambiar en caso de que se supriman algunos artículos del proyecto de COM, corresponde señalar que dichas presunciones no se adecúan al control previo de constitucionalidad, por cuanto no reflejan una contrastación del precepto analizado con la Norma Suprema.

No obstante de lo referido anteriormente, siendo este un enunciado de carácter estrictamente descriptivo, en caso que el estatuyente suprima algún artículo declarado inconstitucional, no existe óbice para que la numeración reflejada en el artículo en análisis pueda ser adecuada, por cuanto se trata de aspectos meramente formales que no tienen relevancia constitucional.

En ese sentido, corresponde añadir que si bien en control previo de normas institucionales básicas, el estatuyente decidiera suprimir algún artículo como consecuencia de la declaratoria de incompatibilidad de algún determinado precepto de su COM; a momento de elaborar su texto ordenado, el estatuyente podrá ajustar la numeración de los artículos que componen su Carta Orgánica, y en consecuencia el artículo analizado podrá ser ajustado en cuanto a la numeración de los Títulos, Capítulos, Artículos, Disposiciones Transitorias y Finales a las que hace referencia si es que ameritase, pero no así respecto al resto de su contenido.

Por consiguiente, adoptando un entendimiento adecuado al precepto que se analiza, corresponde efectuar el cambio de línea de la DCP 0039/2015, por lo que, asumiendo el razonamiento precedentemente desarrollado, en adelante se declarará la compatibilidad de disposiciones similares en proyectos de normas institucionales básicas sometidas a control previo de constitucionalidad.

Posteriormente, se tiene que la DCP 0008/2015, que en control previo de constitucionalidad se pronunció sobre el proyecto de COM de Villa Serrano, estableció lo siguiente: “…para garantizar la seguridad jurídica en la ideación, elaboración y emisión de instrumentos normativos, los gobiernos autónomos municipales en lo esencial deberán sujetarse a las reglas de la técnica legislativa y en la descripción de la estructura jerárquica de su normativa interna deberán incorporarse los siguientes elementos necesariamente concurrentes: a) identificación el órgano emisor, referido a la instancia que elabora y emite la norma (concejo municipal y ejecutivo municipal por separado); b) naturaleza y alcance de la norma, referido al objeto que va a regular la norma, definiendo su ámbito de aplicación ya sea general; o de carácter interno para facilitar el ejercicio de las competencias asignadas a cada órgano, evitando transgredir la independencia de los mismos, toda vez que será la naturaleza y alcance de cada norma, la que defina en esencia su posición dentro la escala jerárquica normativa del gobierno autónomo municipal; c) la jerarquía normativa interna de cada órgano, elemento importante a establecer destinado a evitar posibles conflictos jurídicos en la aplicación de las normas; este elemento está referido a establecer el orden jerárquico de los instrumentos normativos que emanan de cada órgano, partiendo por aquellos que hacen al ejercicio del gobierno municipal, para concluir en las normas de alcance interno que facilitan el ejercicio de las atribuciones y funciones asignadas a cada órgano, en atención a lo ya desarrollado en las Declaraciones Constitucionales Plurinacionales que sustentan este análisis; Asimismo, con referencia a la Carta Orgánica que en su condición de norma institucional básica tiene preeminencia en relación a la legislación autonómica, es importante puntualizar que el mismo es de naturaleza rígida, cumplimiento estricto y contenido pactado por consiguiente en su ideación, elaboración y aprobación se sigue un procedimiento especial que en definitiva es aprobado por el soberano en un referendo vinculante, por lo que la carta orgánica no deviene de un órgano emisor definido puesto que como se dijo mereció un procedimiento especial con la participación activa de la ciudadanía, elementos que lo diferencian del tratamiento de una ley ordinaria, consiguientemente la Carta Orgánica es la norma institucional básica superior frente a la legislación autonómica, y no deviene de ningún órgano de gobierno, extremo que debe ser reflejado en la jerarquía jurídica interna de los gobiernos autónomos municipales”.

Sobre la jerarquía jurídica interna desarrollada por el estatuyente en su norma institucional básica, es necesario considerar que éste tiene la posibilidad de establecer dicha previsión en el marco del principio de autogobierno previsto en el art. 270 de la CPE, considerando que la ETA puede dotarse de su propio aparato administrativo acorde con las funciones que ejerce, por lo que resulta también razonable que la misma entidad pueda determinar para sí un ordenamiento normativo para la aplicación de sus instrumentos jurídicos a objeto del cumplimiento de sus fines.

No obstante de ello, debe considerarse que el control previo de constitucionalidad no implica corregir o enmendar presuntas deficiencias estructurales, vacíos u omisiones en los cuerpos normativos sino confrontar el contenido de los mismos con la Norma Suprema, respetando la voluntad del estatuyente así como el principio democrático; en tal razón no le compete a éste Tribunal inducir al deliberante municipal a incluir textos normativos o disposiciones particulares, siendo esta una atribución propia de los respectivos entes legislativos bajo un criterio participativo; así se tiene que la Norma Suprema estableció que la elaboración de las normas institucionales básicas es de competencia exclusiva de las ETA correspondientes (arts. 300.I.1; 302.I.1; 304.I.1 de la CPE).

En lo consiguiente, en control previo de constitucionalidad de estatutos autonómicos y cartas orgánicas, se tiene que no corresponde a este Tribunal influir sobre el contenido de las normas institucionales básicas, debiendo limitar su labor a contrastar los preceptos contenidos en dichos proyectos normativos con la Constitución, respetando en todo momento la voluntad del estatuyente; al respecto, dicho aspecto así también debe reflejarse a momento de efectuar el análisis de la jerarquía jurídica interna contemplada en los proyectos de estatutos o cartas orgánicas, por cuanto sobre esta temática no se cuenta con mandato expreso y específico por parte de la Norma Suprema al estatuyente para que este considere en dichas normas determinadas reglas de “técnica legislativa” o que en la descripción de la estructura jerárquica de su normativa interna deba insoslayablemente identificar órganos emisores, naturaleza y alcance de la norma o una jerarquía normativa interna por órganos; siendo que la consideración de estos contenidos en el proyecto de norma institucional básica, es propia y exclusiva del estatuyente, siendo esta una interpretación acorde a la competencia de carácter exclusivo asignada a las ETA respecto a la elaboración de dichas normativas.

Cabe mencionar que la DCP 0008/2015 estableció dichas exigencias a efectos de garantizar la seguridad jurídica; sin embargo, no se establecía cuáles son las particularidades propias del mencionado principio ni cómo éste es transgredido ante la ausencia específica de los requisitos exigidos por la referida jurisprudencia, o cual su relevancia constitucional.

Corresponde asimismo señalar que la previsión de una jerarquía jurídica general en los proyectos de normas institucionales básicas por sí no resta de seguridad jurídica a este instrumento normativa, así se tiene que el mismo art. 410.II de la CPE, prevé una jerarquía de normas de forma genérica, sin que la ausencia de requisitos exigidos por la referida jurisprudencia le reste claridad en cuanto a su aplicación, teniéndose asimismo que tal disposición constitucional de ninguna manera restringe el desarrollo normativo que pudieran efectuar los distintos órganos de gobierno; por consiguiente, tampoco puede establecerse que una referencia general a la jerarquía jurídica interna de las ETA en los proyectos de normas institucionales básicas afecte al principio de seguridad jurídica.

En ese sentido, corresponde efectuar el cambio de línea al precedente jurisprudencial citado, debido a que no corresponde a éste Tribunal inducir o exigir al estatuyente el desarrollo normativo de disposiciones similares en proyectos de normas institucionales básicas o declarar la incompatibilidad de artículos exigiendo los referidos requisitos, en todo caso de la forma en la que el estatuyente establezca su jerarquía normativa en dichos proyectos -sea de manera genérica o especificando detalles tales como órganos emisores, alcance de instrumentos jurídicos, efectúe una separación de jerarquías por órganos o se especifiquen otras particularidades-, este Tribunal se limitará a efectuar el control de constitucionalidad de dichos textos con la Norma Suprema, de acuerdo a sus principios, valores, preceptos y particularmente con lo establecido en el art. 410 de la CPE, pero prevaleciendo el respeto a la voluntad del estatuyente.   

En el caso particular, en análisis del art. 33 del proyecto de COM de Aucapata, se tiene que en éste se desarrolla una jerarquía jurídica interna para la referida ETA municipal, en la cual se advierte la aplicación preferente de la Carta Orgánica Municipal, siendo esta una determinación acorte al art. 275 de la CPE, en razón al carácter básico de ésta norma así como a su procedimiento de aprobación de carácter cualificado; asimismo, se desarrolla una gradación jerárquica de instrumentos normativos, cuya enunciación en el proyecto de COM no transgrede precepto constitucional alguno.

Por consiguiente, conforme a los fundamentos jurídicos expuestos, el cambio de línea de la jurisprudencia citada consiste en que de ahora en adelante, en control previo de constitucionalidad de normas institucionales básicas, no se exigirá a los estatuyentes el cumplimiento de requisitos de técnica legislativa indicados en el referido precedente jurisprudencial, debiendo en todo caso efectuarse el contraste con el texto puntual elaborado por el estatuyente.

Conforme a la jurisprudencia constitucional citada, se tiene que la inclusión de ordenanzas municipales en las normas institucionales básicas fueron declaradas incompatibles bajo distintos razonamientos, entre los cuales se indicó que: a) No forman parte de la facultad legislativa; b) Deben tener un alcance administrativo, interno y no general; c) No pueden ser normas de carácter general o invadir la facultad reglamentaria; d) La Carta Orgánica debe establecer el alcance de dichos instrumentos de gestión administrativa interna por seguridad jurídica, y; e)  No se encuentran contempladas en la Constitución Política del Estado dentro la estructura jerárquica del ordenamiento jurídico boliviano.

Al respecto, debe considerarse que el art. 270 de la CPE, determina que: “Los principios que rigen la organización territorial y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas son: la unidad, voluntariedad, solidaridad, equidad, bien común, autogobierno, igualdad, complementariedad, reciprocidad, equidad de género, subsidiariedad, gradualidad, coordinación y lealtad institucional, transparencia, participación y control social, provisión de recursos económicos y preexistencia de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, en los términos establecidos en esta Constitución”.

El art. 272 de la citada norma constitucional, estableció que: “La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones”.

Sobre el particular, corresponde tener presente que uno de los principios que rigen a la organización territorial y las entidades territoriales autónomas es el autogobierno, establecido en el citado art. 270 del mismo texto constitucional, que entre otros aspectos implica que los gobiernos subnacionales ejercen potestades normativas, siendo esta última una de las características más relevantes que sustentan el modelo autonómico, consistente en la atribución que tienen las ETA de auto-normarse, lo cual implica que éstas puedan establecer su propio ordenamiento jurídico interno o intra-sistémico a objeto del cumplimiento de sus fines y objetivos como entidades estatales.

Bajo esta premisa, se tiene que las ETA municipales pueden desarrollar de manera autónoma y sin injerencias externas aquellos instrumentos normativos propios que consideren convenientes para el adecuado ejercicio de su autonomía, entre las cuales sin perjuicio pueden contemplar a las denominadas ordenanzas municipales.

Entonces, respecto a dichos instrumentos jurídicos, si bien la jurisprudencia citada entendió por un lado que las cartas orgánicas establezcan el alcance de los mismos, (asumiendo un entendimiento amplio) esto no se constituye en una causal para determinar incompatibilidad de los indicados instrumentos, por cuanto dicho alcance puede ser desarrollado mediante legislación de la ETA, motivo por el cual no resulta exigible el desarrollo del alcance de dichos instrumentos jurídicos en los proyectos de cartas orgánicas.

Por otra parte, se indicaba que las ordenanzas no formaban parte de la Norma Suprema ni de su jerarquía jurídica; no obstante, debe considerarse que si bien el art. 410.II de la CPE, a tiempo de referirse a la jerarquía normativa nacional, hace referencia a instrumentos jurídicos específicos, esta no agota el desarrollo del ordenamiento jurídico por parte de los órganos de gobiernos, ni tampoco condiciona la nomenclatura que pudiera ser aplicada por los mismos, por cuanto lo establecido en el referido precepto constitucional es una previsión de carácter genérica para todo el Estado respecto a la aplicación de sus normas.

En tal razonamiento, mal podría entenderse que son inconstitucionales las normas y procedimientos propios, los actos administrativos, las resoluciones normativas de directorio u otros instrumentos jurídicos específicos por el solo hecho de no encontrarse expresamente contemplados en el art. 410.II de la referida norma constitucional, por cuanto esta es una disposición de carácter general respecto a la aplicación de las normas en el marco de la jerarquía y competencia de los respectivos órganos que las emiten.

En dicho sentido, no puede considerarse que las ordenanzas son inconstitucionales por no encontrarse expresamente señaladas en el referido precepto constitucional, a lo que cabe añadir que el art. 202.1 de la CPE, evidentemente las contempla como instrumentos susceptibles de control de constitucionalidad.      

Por todo lo expuesto, se puede llegar a concluir que en el marco del ejercicio de su autonomía las ETA pueden incorporar o hacer referencia en sus normas institucionales básicas a aquellos instrumentos jurídicos mediante los cuales ejercerán su autonomía, entre los cuales se podrá incluir a las ordenanzas municipales, sin que la sola mención de estas merezca observación alguna en su compatibilidad.

Asimismo, cabe señalar que no corresponde a este Tribunal establecer el alcance de los instrumentos jurídicos de cada ETA siendo esta una potestad propia de las mismas, que en todo caso deberán respetar los principios de separación e independencia inter-orgánica, así como los principios de jerarquía y competencia establecidos en la Norma Suprema, en la aplicación de sus instrumentos jurídicos propios.

En este marco, la constitucionalidad del uso del término ‘étnico’ dependerá del objeto y el contexto normativo en el que se aplique, así: a) Si es utilizado para determinar aspectos insertos en la parte dogmática de la Constitución Política del Estado, y que tienden a regular o modificar los criterios esenciales que definen la identidad de la sociedad y el Estado boliviano, será inconstitucional; y, b) Empero, si su utilización responde a criterios simplemente técnicos, relacionados con el ejercicio competencial o el funcionamiento de la ETA y sin que implique limitaciones o vulneraciones a derechos, será constitucional. En todo caso, la interpretación y aplicación deberá enmarcarse en los criterios de pluralidad insertos en la Constitución Política del Estado.

En el análisis del núm. 24 del art. 35 de la COM; se observa que el uso del término ‘étnico’ se efectúa en un contexto referente a la figura de la distritación de una manera muy general que, por un lado, separa lo socio-cultural de lo étnico, dotándole de un contenido distinto y, por otro, se desarrolla en un contexto que limita el derecho de los NPIOC existentes al interior de un municipio y que no se hayan constituido en una autonomía Indígena Originaria Campesina (IOC), para instituir un distrito especial en los términos del art. 28 de la LMAD, pues añade un criterio de orden étnico más allá de lo que establece dicho precepto, lo que en vez de promover la integración promueve la disgregación, siendo además limitativo.