DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0098/2018

Cambio de línea.- Sobre el precepto analizado se tiene que el mismo hace referencia a las características del municipio de Aucapata, entre las cuales menciona que este es valiente en defensa de su integridad, afirmación de la cual no se advierte que el estatuyente municipal pretenda establecer el resguardo del territorio de la ETA el cual no es mencionado en el presente artículo; asimismo, debe tenerse presente que la disposición analizada expresa una proyección a futuro del municipio así como el respeto a los derechos, aspecto que no contraviene disposición constitucional alguna, sino que por el contrario, en cuanto a la visión, se adecúa al principio de autogobierno establecido en el art. 270 de la CPE, y sobre el respeto y promoción de derechos se ajusta a lo establecido en el art. 13.I de la Norma Suprema, que ordena: “Los derechos reconocidos por esta Constitución son inviolables, universales, interdependientes, indivisibles y progresivos. El Estado tiene el deber de promoverlos, protegerlos y respetarlos”.

No obstante de lo señalado anteriormente, resulta pertinente reiterar que según el Fundamento Jurídico III.8.2 de la presente Resolución, solamente corresponderá declararse la incompatibilidad del término “Autónomo” según lo ya establecido en el presente fallo constitucional y la compatibilidad del resto del artículo analizado conforme a lo establecido precedentemente.

Cambio de línea.- Si bien la DCP 0039/2015, declaró la incompatibilidad de un texto similar al contenido en el parágrafo I del artículo examinado, entendiendo que no dimensionaba la verdadera naturaleza jurídica de la condición autonómica incurriendo así en una omisión por no consignarse la facultad deliberativa; no obstante, debe tenerse presente que el parágrafo analizado contiene una similar disposición a la contenida en el art. 272 de la CPE, que establece que: “La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones”, disposición que, siendo un mandato de carácter general sobre las implicancias de la autonomía, no hace referencia expresa a la facultad deliberativa como tal; motivo por el cual se tiene que el texto de esta disposición no estaría menoscabando la naturaleza jurídica de la autonomía, sino que por el contrario se estaría adecuando al referido precepto constitucional.

Por otra parte, si bien en el art. 283 de la CPE, a tiempo de hacerse referencia a la constitución del gobierno municipal, dicha disposición refiere que el Concejo Municipal cuenta con facultades deliberativa, fiscalizadora y legislativa, debe considerarse que este precepto  constitucional no se constituye en una disposición que requiera desarrollo por parte del estatuyente debido a que tal mandato es aplicable por sí solo y no requiere previa asunción por parte de las ETA en sus normas institucionales básicas; en tal sentido, la presunta omisión advertida por la DCP 0039/2015 tampoco afecta de ninguna manera la condición autonómica de las ETA ni el ejercicio de sus facultades.

A eso corresponde añadir que en este proceso de control previo de constitucionalidad, no es atribución de esta jurisdicción constitucional pretender corregir o enmendar presuntas deficiencias normativas, vacíos u omisiones de las normas institucionales básicas, sino confrontar el contenido de estos proyectos con la Norma Suprema, respetando la voluntad del estatuyente, sin que la ausencia de disposición normativa o la identificación de una supuesta norma incompleta por sí pueda ser considerada incompatible por una sola comparación literal de textos.

Cambio de línea.- Si bien el razonamiento establecido por las referidas Declaraciones Constitucionales Plurinacionales pretendía resguardar la supremacía constitucional, en el entendido de que las cartas orgánicas municipales no tienen la facultad de reconocer o no mandatos expresos de la Norma Suprema; sin embargo, en el caso particular, no se advierte que el cuestionado término “reconoce” tenga por objeto expresar de forma facultativa el reconocimiento o no de los símbolos patrios establecidos en la Norma Suprema; sino más bien expresa una afirmación sobre dichos símbolos.

El cuestionamiento que se efectuó sobre el “reconocimiento” presuntamente facultativo de la ETA de los símbolos patrios, según las citadas Declaraciones, emerge de una interpretación particular sobre el referido término, indicándose que éste implicaría una declaración opcional por parte de la COM por la cual se habría optado por reconocer dichos símbolos; sin embargo, el término “reconocer” tiene una textura amplia, pudiendo ser empleado para referirse a “Examinar algo o a alguien para conocer su identidad, naturaleza y circunstancias”; “Admitir como cierto algo”; “Establecer la identidad de algo o de alguien”[5], entre otras acepciones que puede admitir el referido término, teniendo que inclusive en la última definición citada, “reconocer” símbolos no implica ninguna contravención a la Norma Suprema debido a que establece una identificación con los mismos; sin embargo, las Declaraciones señaladas, entre otras, optaron por una acepción particular y restrictiva del mencionado término en virtud del que se vino declarando la incompatibilidad del mismo en forma aislada.

Debe considerarse que el art. 6.II de la CPE que establece los símbolos patrios, es una norma de carácter preceptivo, que por sí es aplicable y exigible a toda la estatalidad en todas sus manifestaciones, motivo por el cual no podría razonarse en sentido de que la COM pretende adoptar opcionalmente dichos símbolos patrios, más aún cuando en una interpretación sistemática de la misma se tiene que ésta declara en su art. 1 sujeción a la Norma Suprema.

Cambio de línea.- Este tipo de entendimientos han sido recurrentes en varias Declaraciones Constitucionales Plurinacionales en control previo de constitucionalidad de estatutos autonómicos y cartas orgánicas; sin embargo, en el mismo sentido del entendimiento desarrollado sobre el reconocimiento de símbolos patrios establecido en el Fundamento Jurídico III.8.7 (Examen del artículo 7) de ésta Declaración Constitucional Plurinacional, debe tenerse presente que el término “reconocimiento” tiene una textura amplia, pudiendo ser empleado para admitir o afirmar alguna prescripción, lo cual no implicaría ninguna contravención a la Norma Suprema; por otra parte, la sugerencia de sustitución de este término por el de “adopta” o “adoptados” establecido por la DCP 0005/2013 no tiene una connotación contraria al mencionado término “reconoce”, por cuanto ambas expresan acogimiento a lo establecido por la Norma Suprema, de lo que no se advierte transgresión alguna a la misma; sin embargo, las Declaraciones Constitucionales Plurinacionales señaladas que declaraban incompatible el término “reconoce” respecto al reconocimiento de derechos por parte de las cartas orgánicas municipales, optaron por una acepción particular y restrictiva del mencionado término declarándose su incompatibilidad.

Por otra parte, como se explicó anteriormente, debió considerarse el carácter progresivo de los derechos, según lo establecido en el art. 13.I de la CPE, en virtud del cual, el establecimiento de derechos en las normas institucionales básicas, ratifican el deber de las entidades estatales involucradas de proteger, promover y respetar los derechos fundamentales de los habitantes del Estado boliviano, por lo que en ésta afirmación más favorable a estos derechos, en adelante así se entenderá el empleo de dicho término en el contexto indicado.

Cambio de línea.- Del análisis del presente artículo se advierte que el mismo no resulta contrario a la Norma Suprema, porque conforme se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.8.10 de la presente resolución constitucional respecto a la posibilidad de que las ETA enuncien derechos en sus normas institucionales básicas, estas serán entendidas en el marco del principio de progresividad e interdependencia de los derechos fundamentales previstos en la Constitución Política del Estado.

Asimismo, cabe señalar que las ETA municipales cuentan con competencia exclusiva sobre promoción del empleo y mejora de las condiciones laborales, en tanto se enmarquen en las políticas del nivel central del Estado, así el art. 302.I.4 de la CPE, establece que: “Son competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos, en su jurisdicción: (…) 4. Promoción del empleo y mejora de las condiciones laborales en el marco de las políticas nacionales”, declarando asimismo la protección de derechos laborales, enmarcándose así a lo establecido en el art. 46.II de la CPE.

No obstante que, sobre un texto similar la DCP 0039/2015 declaró su incompatibilidad, entendiendo de que se regularía sobre codificación laboral, en el presente caso no se advierte tal invasión, sino una declaración favorable de derechos que, como se explicó anteriormente, se adecúa a lo establecido en el art. 302.I.4 de la CPE; asimismo, de ninguna forma los presupuestos establecidos en el artículo analizado, expresan una “codificación” o sistematización de normas en materia laboral.

Por otra parte, corresponde señalar que este artículo indica que las instituciones públicas del municipio tendrán la obligación de comprar con prioridad los productos originarios o elaborados en el municipio a fin de fomentar la generación de trabajo; al respecto, se interpreta que este artículo se refiere a las instituciones que forman parte del municipio, entendido en este caso como la ETA, a las cuales se hace referencia, debiendo ésta disposición interpretarse en el marco del mencionado art. 302.I.4 de la CPE y no así como un mandato a otras entidades públicas que no dependan del municipio de Aucapata, advirtiéndose que lo pretendido es un fomento al consumo local que de ninguna manera puede entenderse como una prohibición de comprar en lugares externos, aclaraciones que deberán ser tomadas en cuenta en la aplicación del presente artículo el cual en términos generales no expresa una contravención manifiesta con la Norma Suprema, por lo que corresponde declarar su compatibilidad.

Cambio de línea.- En este sentido se tiene que el artículo analizado no invade esfera facultativa alguna de algún otro nivel de gobierno, sino que tiene como objetivo que la administración municipal garantice el derecho de salud, aspecto que puede ser cumplido por la ETA municipal ya sea, desde el ámbito del ordenamiento territorial dando prioridad al establecimiento de dichos hospitales o inclusive promoviendo el acceso de vías o ruta idóneas a los mismos, lo cual no puede entenderse como una asunción competencial sobre estos hospitales.

Cambio de línea.- En tal entendido, debido a que este artículo establece una disposición más favorable a la protección de los derechos de las personas adultas mayores y se encuentra acorde a los mandatos constitucionales señalados, se tiene que dicho texto debe merecer declaratoria de compatibilidad, más aún cuando del mismo no se advierte que se estuviera ingresando a regular sobre la labor de impartir justicia como lo entendió la DCP 0039/2015, sino que se constituye en una previsión para el resguardo de derechos por parte de la ETA municipal, consiguientemente, corresponde asumir este entendimiento respecto al texto del precepto analizado.

Cambio de línea.- Sobre el referido precedente, anteriormente se entendía que similares artículos incluían a la legislación departamental o indígena como forma parte del ordenamiento autonómico del municipio; no obstante de ello, si bien el precepto analizado también se encuentra dentro del Capítulo denominado “Régimen Jurídico Autonómico”, esto no motiva a que se declare la incompatibilidad del referido artículo el cual no pretende establecer que las normas que señala formen parte del ordenamiento jurídico interno de la ETA, sino que declara la supremacía de la Constitución Política del Estado remitiéndose a lo establecido en el art. 410.II de la misma CPE, con relación a la jerarquía normativa, aspectos que no transgreden a la Norma Suprema sino que por el contrario se adecúan a la misma.

Cambio de línea.- El art. 410 de la CPE, el cual dispone que: “I. Todas las personas, naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, funciones públicas e instituciones, se encuentran sometidos a la presente Constitución. II. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales:

La citada Declaración Constitucional Plurinacional declaró la incompatibilidad de una disposición similar entendiendo que en la confrontación entre una ley del nivel nacional y una ley municipal sería errónea la aplicación preferente de la primera solo en base al principio de jerarquía, pues al tratarse de la relación entre normas de dos sistemas jurídicos diferentes, la única forma posible de resolver las posibles colisiones normativas es en virtud a la asignación competencial.

Sobre el particular, corresponde señalar que la primera parte del artículo establece de forma expresa que ante la colisión entre una ley nacional y la presente Carta Orgánica sobre regulación del mismo tema, se aplicará de forma prioritaria  la última siempre y cuando no esté en contra de la Constitución y sea de beneficio para la población; previsión de la cual se infiere que sujeta la aplicación de la referida norma institucional básica a lo establecido por la Constitución Política del Estado, aspecto que no hace otra cosa que ratificar la supremacía de ésta según lo determinado en el art. 410.I de la misma CPE.

Respecto a la segunda parte de este artículo, se tiene que en el mismo se establece que, ante la colisión de dos normativas autonómicas de igual jerarquía, se aplicará la más reciente en el entendido de que la norma posterior deroga implícitamente a la norma anterior, de donde se tiene que ésta es una disposición de carácter general respecto a la aplicación de normas autonómicas, aspecto que debe entenderse como compatible en el marco de la jerarquía jurídica establecida en el art. 410.II de la CPE, misma que puede replicarse en el ámbito intra-sistémico de cada ETA; no obstante, tal afirmación tampoco debe entenderse como una negación al principio de competencia, por cuanto, ante la colisión de normas autonómicas de distintas ETA, tales controversias deberán dilucidarse identificando al titular de la competencia sin perjuicio de activar los mecanismos constitucionales para la dilucidación de este tipo de controversias cuando corresponda; en ese motivo, se tiene que esta disposición solamente tendrá alcance de carácter interno para el ordenamiento jurídico propio de la ETA municipal de Aucapata la cual también podrá aplicar los respectivos criterios y principios jurídicos para tal efecto, debiendo asimismo considerarse la sujeción expresa de este artículo a la Norma Suprema, ámbito en el cual se entiende su compatibilidad.

Cambio de línea.- Por consiguiente, corresponde establecer cambio de línea de las citadas Declaraciones Constitucionales Plurinacionales respecto a la mención de ordenanzas municipales en los proyectos de normas institucionales básicas; el cual consiste que en adelante la sola inclusión de ordenanzas municipales en dichos proyectos, no será declarada incompatible en control previo de constitucionalidad de estatutos autonómicos y cartas orgánicas, conforme se estableció en los fundamentos jurídicos anteriormente expuestos.

Cambio de línea.- Sobre el particular, si bien los citados razonamientos pretendían resguardar el principio de independencia y separación de órganos, debe considerarse que estos no implican una disociación absoluta entre el órgano ejecutivo como el legislativo, debido a que a este mismo principio acompañan los presupuestos de coordinación y cooperación, así el art. 12 de la CPE, establece que: “El Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. La organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos”, entonces se tiene que entre ambos órganos debe existir canales que permitan una interactuación entre los mismos, lo cual no es contrario al principio de independencia y separación entre órganos.

Cambio de línea.- Sobre el particular debe considerarse que, el art. 302.I.35 de la CPE, establece que: “I. Son competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos, en su jurisdicción: (…) 35. Convenios y/o contratos con personas naturales o colectivas, públicas y privadas para el desarrollo y cumplimiento de sus atribuciones, competencias y fines”, entonces, se tiene que por mandato constitucional, el gobierno autónomo municipal cuenta con competencia exclusiva para la regulación sobre sus contratos y convenios que puedan suscribir los personeros de los órganos ejecutivo y deliberativo respectivamente.

Cambio de línea.- Cabe enfatizar que no solamente la calificación de los bienes públicos corresponde al nivel central del Estado, sino que similar aspecto ocurre con relación a la disposición de dichos bienes, conforme dispone el precepto constitucional mencionado, y si bien en Declaraciones Constitucionales Plurinacionales tales como la 0001/2013 de 12 de marzo; 0026/2013 de 29 de noviembre, y DCP 0097/2017 de 15 de noviembre entre otras, no se cuestionó procedimientos de disposición de bienes públicos en proyectos de cartas orgánicas; a efectos de armonizar el entendimiento asumido sobre calificación de bienes, corresponde también observar lo concerniente al referido procedimiento en razón de la reserva de ley expresamente señalada en el art. 339.II de la CPE.

De acuerdo a lo precedentemente expuesto, se advierte que el contenido del numeral sujeto a análisis, vulnera el art. 339.II de la CPE, debido a que el mismo en su contenido establece parte del procedimiento para la enajenación de bienes municipales ingresando así al ámbito legislativo del nivel central del Estado respecto a la disposición de bienes públicos; y estableciendo asimismo la categoría de bienes sujetos a “régimen jurídico privado”, apartándose de la misma forma de la reserva de ley expresamente establecida en la Norma Suprema en el precepto constitucional indicado.

Por consiguiente, corresponde efectuar cambio de línea, por lo que en adelante la definición del procedimiento para la enajenación de bienes desarrollados por proyectos de normas institucionales básicas, serán declarados incompatibles en razón de la reserva de ley establecidos en el art. 339.II de la CPE.

Cambio de línea.- Sobre el término observado por los referidos fallos constitucionales, el Diccionario de Ciencias Jurídicas Políticas y Sociales de Manuel Ossorio define a la interinidad como aquella  “Situación del que sirve por algún tiempo supliendo la falta de otra persona o cosa”; dicho de otro modo, en el ínterin o mientras tanto, expresándose así un contexto de carácter temporal.

En tal sentido, tanto la suplencia temporal como el interinato expresan una misma connotación que en el caso de ausencia temporal del Alcalde no tiene mayor repercusión constitucional el uso del término interino o suplente y si bien el art. 286.I de la CPE refiere a una “suplencia” temporal, en el presente caso la confrontación de estos términos no tiene relevancia constitucional por cuanto ambos tienen la misma implicancia que no es otra que establecer una previsión ante la ausencia momentánea del Alcalde Municipal.

Por consiguiente, corresponde efectuar el cambio de línea sobre el término “interino” conforme a los fundamentos expuestos, razón por la que en adelante, en control previo de constitucionalidad de normas institucionales básicas, no se declarará la incompatibilidad de dicho término en similares disposiciones.

Cambio de línea.- Sobre la mencionada atribución establecida por el estatuyente municipal, se entiende que la misma pretende que el Secretario del Concejo Municipal asuma control sobre los gastos inherentes al presupuesto del legislativo municipal, aspecto del cual no se advierte transgresión a la Constitución en el comprendido de que la Directiva del Concejo es la que gestiona las decisiones adoptadas por el Concejo Municipal, marco en el cual, la delegación vía Carta Orgánica para que sea el Secretario quien autorice los mencionados gastos no afecta al ejercicio de las facultades primordiales que cumplan los Concejales Municipales.

Cabe añadir que conforme a la competencia exclusiva municipal establecida en el art. 302.I.23 de la CPE, en virtud de la cual los gobiernos autónomos municipales pueden “Elaborar, aprobar y ejecutar sus programas de operaciones y su presupuesto”, la asignación de la atribución expresada en el numeral en análisis, se adecúa a dicha competencia, en el marco de las normas generales establecidas por el nivel central del Estado; siendo esta una competencia que puede ser ejercida por ambos órganos de forma separada en razón del principio de independencia y separación de órganos establecido en el art. 12.I de la CPE.

Por otra parte, debe considerarse que en razón del principio de autogobierno la ETA puede establecer normas para su administración, así como asignar o distribuir tareas a sus servidores, aspecto que ocurre en el presente caso en el que se asigna a un miembro de la Directiva del Concejo Municipal la responsabilidad de autorizar los gastos inherentes al presupuesto del Concejo, lo cual no transgrede precepto constitucional alguno.

Cambio de línea.- Sobre lo establecido por la jurisprudencia citada, con relación a artículos similares, se declaró la incompatibilidad de los mismos en el entendido de que se vulneraba el art. 234 de la CPE; no obstante, debe tenerse presente que la Carta Orgánica, se constituye, en una norma de carácter institucional y orgánico, por el que puede establecer aspectos inherentes a la administración de la ETA así como de su personal.

Si bien esta norma institucional básica debe adecuarse a lo establecido en el art. 234 de la CPE, sobre los requisitos de acceso a la función pública, debe considerarse que también en su calidad de norma orgánica puede establecer regulaciones respecto a sus servidores públicos, como ocurre en el caso analizado en el que el proyecto de Carta Orgánica establece que los oficiales mayores hablen dos idiomas de acuerdo al mismo texto normativo.

Debe tenerse presente que en ejercicio de su autonomía y por principio de autogobierno establecido en el art. 270 de la CPE, la Carta Orgánica Municipal puede establecer los indicados requisitos con respecto a sus servidores públicos, de acuerdo a la naturaleza de funciones que exija el cargo en cuestión.

A esto cabe añadir que la valoración sobre la pertinencia del indicado requisito, es propia del estatuyente quien prevé que los oficiales mayores, como servidores públicos designados, deban hablar dos idiomas, situación que en estos fundamentos no contraria lo establecido en el art. 234 de la CPE que son requisitos generales para el acceso a la función pública.   

Por lo que corresponde cambiar la línea establecida por las referidas Declaraciones Constitucionales Plurinacionales de acuerdo a los fundamentos expuestos en el presente acápite; por consiguiente en adelante similares preceptos serán declarados compatibles en control previo de constitucionalidad de cartas orgánicas.

Cambio de línea.- El referido razonamiento jurisprudencial, entendía que el titular de los derechos de participación y control social sería la sociedad civil organizada, indicando que las “organizaciones sociales” serían parte de ésta por lo que no podían ejercer el control social a título de ella; sin embargo, se tiene que este fundamento radicaba en una acepción particular del denominativo utilizado por el proyecto de Carta Orgánica para referirse a los actores de los mencionados derechos.

Respecto al artículo en análisis se tiene que éste pretende establecer que la ETA municipal de Aucapata pueda crear, constituir o disolver empresas municipales “comunitarias”; sin embargo, conforme a la jurisprudencia citada, en este tipo de empresas la entidad municipal no es la única participante, por lo que ésta no tendría la posibilidad de realizar las referidas acciones de manera unilateral.

El citado entendimiento desarrollado por la jurisprudencia, concluye que similar previsión vulneraría los arts. 21.4, 307 y 308 de la CPE; no obstante, en análisis del contenido de esta disposición, y en una interpretación acorde a la voluntad del estatuyente, se tiene que este precepto prevé que la ETA pueda crear, constituir, disolver o participar en empresas, pero en su contenido no establece la toma de decisiones sobre dichos actos de forma unilateral; en tal sentido, no se advierte vulneración a la libertad de asociación establecida en el art. 21.7 de la CPE, por cuanto este artículo pretende prever la participación del gobierno autónomo municipal en empresas, lo cual no vulnera dicho precepto constitucional.

Por su parte, los arts. 307 -sobre el reconocimiento, respeto, protección y promoción de la organización económica comunitaria- y 308 de la CPE referente al respeto y protección de la iniciativa privada y la garantía a la libertad de empresa, tampoco son vulnerados por la norma cuestionada, la que, como se indicó anteriormente, no tiene otro objeto que prever la participación del gobierno autónomo municipal en empresas.

Por último, corresponde traer a colación que por mandato del     art. 302.I.26 de la CPE, las ETA municipales cuentan con competencia exclusiva sobre empresas públicas, no siendo inconstitucional la previsión de poder llegar a constituir empresas de carácter comunitario como pretende establecer el precepto en análisis.

En este sentido, corresponde efectuar cambio de línea sobre lo referido en la jurisprudencia citada conforme a los fundamentos desarrollados, por lo que en adelante, sobre similares disposiciones, la referencia a “empresas comunitarias” no será declarada incompatible en control previo de constitucionalidad de Cartas Orgánicas-