DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0011/2015

A partir de la transición hacia un modelo de Estado compuesto, la estructuración del sistema jurídico boliviano adquiere también matices de complejidad, puesto que al reconocerse constitucionalmente la existencia de múltiples centros emisores de leyes, se configura paralelamente una estructura normativa compleja marcada por la coexistencia de un sistema normativo general, con subsistemas normativos territoriales, que si bien pueden seguir un desarrollo diferenciado unos respecto de otros, empero, siempre dentro del marco que ha establecido la Norma Suprema.

La Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés-Ibáñez”, por una parte, en el art. 5 establece que entre uno de los principios a la organización la organización territorial y las ETA, se encuentra el de participación y control social; y por otra, en el art. 36 dispone que el ejercicio del control social será conforme a ley.

La Ley de Participación y Control Social en el art. 2 prescribe, que: “La presente Ley se aplicará a: I. Todas las entidades públicas de los cuatro Órganos del Estado, Ministerio Público, Defensoría del Pueblo, Contraloría General del Estado, Procuraduría General del Estado, Fuerzas Armadas y Policía Boliviana; II. Las empresas e instituciones públicas descentralizadas, desconcentradas, autárquicas, empresas mixtas y empresas privadas que presten servicios básicos o que administren recursos fiscales y/o recursos naturales; III. Las entidades territoriales autónomas departamentales, regionales, municipales e indígena originario campesinas. En las autonomías indígena originario campesinas, la presente Ley se aplicará de acuerdo a normas y procedimientos propios”; asimismo, el      art. 12.I de la mencionada Ley, determina, que: “En el ejercicio de la Participación y Control Social: 1. Los actores de la Participación y Control Social no recibirán ningún tipo de remuneración, regalo, premio, ni aceptarán ofrecimientos o promesas de las entidades sobre las que ejercen la Participación y Control Social o de terceros”; los arts. 15 y 16 de la citada Ley, referente a los espacios para el ejercicio de los mismos, señala: “Las instancias establecidas en el Artículo 2 de la presente Ley, crearán espacios permanentes de Participación y Control Social, conformados por actores sociales colectivos”; y “I. Los actores sociales colectivos reconocidos legalmente a nivel nacional, departamental, regional, municipal e indígena originario campesino e intercultural, según corresponda, delegarán a sus representantes; II. Cualquier persona podrá adscribirse voluntariamente de manera circunstancial, a los espacios permanentes de Participación y Control Social”; el art. 25, en referencia a la estructura y composición de la participación y control social, dispone: “La sociedad civil se organizará y definirá la estructura y composición de la Participación y Control Social para todos los niveles del Estado; a tal efecto se presentará ante las instancias contempladas en el Artículo 2 de la presente Ley, para ejercer los derechos y atribuciones en el marco de la Constitución Política del Estado, la presente Ley y demás normas aplicables”.

En este marco regulatorio, la DCP 0009/2013 de 27 de julio, realizó un marco conceptual general acerca de la participación y el control social en la gestión pública, bajo los siguientes términos: “En la gestión pública contemporánea la diferenciación entre las esferas pública y privada se va haciendo de cierta forma difusa, pues la creciente demanda por participación de diferentes grupos sociales en lo público ha venido generando un espacio de encuentro en el que confluyen los gobernantes y gestores públicos con la sociedad civil estructurada bajo diferentes formas organizativas. Es precisamente en ese espacio, al que denominaremos como ‘público no estatal’, donde los roles se hacen menos claros y de alguna forma la función de gobierno se va distribuyendo en los hechos entre múltiples actores, sin que ello ponga en cuestión la centralidad del Estado como eje formal de articulación de la dinámica del poder en su relación con los mandantes.

En este contexto, no es posible considerar a la participación y el control social como parte de la esfera de lo estrictamente privado, pues se trata de un tipo de movilización ordenada mediante el cual la sociedad busca actuar con una visión centrada en lo público, sin por ello perder su esencia no estatal.

La definición de participación la brinda la misma norma, al expresar que se trata de ‘…un derecho, condición y fundamento de la democracia, que se ejerce de forma individual o colectiva, directamente o por medio de sus representantes; en la conformación de los Órganos del Estado, en el diseño, formulación y elaboración de políticas públicas, en la construcción colectiva de leyes, y con independencia en la toma de decisiones’ (numeral 1 del art. 5 de la Ley 341 de Participación y Control Social).

En este caso el grado de involucramiento es mucho mayor, pues subsiste una especie de co-responsabilidad público/social, e involucra todos los escenarios posibles de relación entre los poderes formales y el ciudadano, sea colectiva o individualmente considerado, desde la participación política en los términos de la democracia liberal clásica (como elector o elegible) hasta las formas de participación que se producen en la propia gestión, más allá de los proceso de asignación del poder mediante procesos plebiscitarios, en este caso, la participación en la definición de políticas y la determinación de niveles variables de cogestión en los servicios públicos.

Ahora bien, conceptualmente, el control social es una forma del ejercicio de la participación social, pues así como la sociedad puede participar en sus diferentes formas organizativas aportando en los procesos de planificación y gestión de las políticas y servicios públicos (participación social propiamente dicha), puede también intervenir en el control tanto de la legalidad como de los resultados en los mismos procesos (control social propiamente dicho).

Normativamente, está definido por el numeral 2 del art. 5 de la norma precitada como ‘…un derecho constitucional de carácter participativo y exigible, mediante el cual todo actor social supervisará y evaluará la ejecución de la Gestión Estatal, el manejo apropiado de los recursos económicos, materiales, humanos, naturales y la calidad de los servicios públicos y servicios básicos, para la autorregulación del orden social’”.

Así, se entiende que es la propia Constitución Política del Estado, la que impone al aparato público estatal, en todos sus niveles territoriales, el deber de establecer espacios de participación y control social, lo que implica, el reconocimiento a los entes y órganos que la propia sociedad civil organizada establezca de manera independiente. Esto quiere decir, que ninguna entidad estatal, territorial o funcional, podrá extralimitarse en el cumplimiento de este mandato, pues deberá respetar la independencia y autonomía de las organizaciones de la sociedad civil en el diseño de sus propias estructuras de participación en los procesos decisorios para la definición de políticas y acciones públicas y en el control a la legalidad y cumplimiento de los objetivos de los planes, programas y proyectos públicos        (art. 4.II.4 de la Ley de Participación y Control Social [LPCS]).

El art. 18 de la CPE dispone: “I. Todas las personas tienen derecho a la salud; II. El Estado garantiza la inclusión y el acceso a la salud de todas las personas, sin exclusión ni discriminación alguna; III. El sistema único de salud será universal, gratuito, equitativo, intracultural, intercultural, participativo, con calidad, calidez y control social. El sistema se basa en los principios de solidaridad, eficiencia y corresponsabilidad y se desarrolla mediante políticas públicas en todos los niveles de gobierno”.

En similar sentido, el art. 35 de la Norma Suprema, establece que: “I. El Estado, en todos sus niveles, protegerá el derecho a la salud, promoviendo políticas públicas orientadas a mejorar la calidad de vida, el bienestar colectivo y el acceso gratuito de la población a los servicios de salud; II. El sistema de salud es único e incluye a la medicina tradicional de las naciones y pueblos indígena originario campesinos”.

Por su parte, el art. 298.II.17 de la CPE, determina que las “Políticas del sistema de educación y salud”, son de exclusividad del nivel central; sin embargo, se entiende que desde la perspectiva de la gestión, todas las actividades e intervenciones públicas precisan de procesos de planificación a todo nivel, lo que incluye también, la necesidad de la determinación de políticas que guíen los procesos, partiendo siempre, como se colige del mandato constitucional, del marco global de la política general definida por el nivel central. Dicho de otro modo, el Estado boliviano, que ahora se configura como uno de tipo compuesto, debe operar bajo la lógica de lo que en el campo de la ciencia política y de la administración pública se conoce como gobierno multinivel. Ahora bien, esta suerte de gobierno multinivel debe operar en el marco de los principios que rigen la organización territorial del Estado y los lineamientos de la planificación integral del mismo, esto para lograr la finalidad central de todo Estado de tipo compuesto: conciliar la diversidad -pluralismo- con la unidad del Estado.

Por otra parte, el art. 299.II.2 de la CPE, dispone que la competencia referida a la “Gestión del sistema de salud y educación” será ejercida de manera concurrente, marco en el que la legislación corresponde al nivel central del Estado y las facultades ejecutiva y reglamentaria corresponderán a las entidades subnacionales de manera simultánea.

Es entonces admisible que las entidades subnacionales puedan plantearse internamente políticas de gestión en relación a las competencias a ellas asignadas sobre educación, siempre en el marco de sus competencias y las políticas generales que en el rubro diseñe el nivel central; de la misma forma, toda acción que el gobierno autónomo municipal, pretende efectuar en materia de salud deberá circunscribirse estrictamente al orden competencial establecido.

Para este efecto, debe considerarse en primer lugar que la participación de la sociedad civil en la gestión de los asuntos públicos es ante todo un derecho y no un deber, siendo por consiguiente de ejercicio potestativo. Es bajo este entendimiento que el art. 3.8 de la LPCS, al establecer como uno de sus fines el “Fomentar y facilitar el ejercicio plural, efectivo, equitativo del derecho de Participación y Control Social en la gestión pública” mientras que los numerales 1 y 2 del art. 5 de la misma Ley, definen a la participación y el control social como derechos constitucionales.

En este marco, aplica a este caso lo ya desarrollado para el análisis de los arts. 55 a 59 del proyecto de Carta Orgánica examinado, entendiéndose que es la propia Constitución Política del Estado, la que impone al aparato público estatal, en todos sus niveles territoriales, el deber de establecer espacios de participación y control social, lo que implica, el reconocimiento a los entes y órganos que la propia sociedad civil organizada establezca de manera independiente. Esto quiere decir, que ninguna entidad estatal, territorial o funcional, podrá extralimitarse en el cumplimiento de este mandato, pues deberá respetar la independencia y autonomía de las organizaciones de la sociedad civil en el diseño de sus propias estructuras de participación en los procesos decisorios para la definición de políticas y acciones públicas y en el control a la legalidad y cumplimiento de los objetivos de los planes, programas y proyectos públicos  (art. 4.II.4 de la LPCS).

Finalmente, considerando que el parágrafo analizado se refiere a ciertas obligaciones de las comunidades en la gestión de la materia de salud por parte del gobierno autónomo municipal, conviene recordar lo establecido en el art. 10 de la merituada Ley, en relación a las obligaciones que la norma impone a los actores de la participación y control social: “Los actores de la Participación y Control Social tienen las siguientes obligaciones: 1. Cumplir el mandato de quienes los eligieron, de conformidad a la Constitución Política del Estado, las Leyes, Estatutos Autonómicos, Cartas Orgánicas, las normas y procedimientos propios de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, comunidades interculturales y afrobolivianas, según corresponda; 2. Rendir cuentas e informar a quienes los eligieron, al menos dos veces al año, de las acciones y responsabilidades que desarrollen en diferentes temáticas y procedimientos de la gestión pública y competencias del Órgano o entidad en la que estén ejerciendo Participación y Control Social; 3. Utilizar la información obtenida con transparencia, honestidad y responsabilidad únicamente para fines de Participación y Control Social; 4. Velar por el cuidado, protección y recuperación de los bienes públicos, y el patrimonio natural, económico y cultural de Bolivia; 5. Denunciar fundamentadamente los supuestos hechos y actos de corrupción u otros, ante las autoridades competentes; 6. Promover el inicio de procesos ejecutivos, administrativos, civiles, penales, auditorías o peritajes técnicos contra supuestos actos irregulares cometidos por servidoras o servidores públicos en el ejercicio de sus funciones; 7. Velar porque las instituciones públicas respondan al bien común de la sociedad en general y no así a intereses particulares o sectoriales; 8. Generar procesos previos de deliberación y concertación para la formulación de propuestas de políticas públicas, acciones y políticas de Estado; 9. Participar en las diferentes instancias de capacitación desarrolladas por el Estado”.

El art. 20 de la CPE, establece que: “I. Toda persona tiene derecho al acceso universal y equitativo a los servicios básicos de agua potable, alcantarillado, electricidad, gas domiciliario, postal y telecomunicaciones. II. Es responsabilidad del Estado, en todos sus niveles de gobierno, la provisión de los servicios básicos a través de entidades públicas, mixtas, cooperativas o comunitarias. En los casos de electricidad, gas domiciliario y telecomunicaciones se podrá prestar el servicio mediante contratos con la empresa privada. La provisión de servicios debe responder a los criterios de universalidad, responsabilidad, accesibilidad, continuidad, calidad, eficiencia, eficacia, tarifas equitativas y cobertura necesaria; con participación y control social”.

Por otra parte, debe considerarse que el art. 302.I.40 de la Ley Fundamental, determina que la competencia referida a “Servicios básicos así como aprobación las tasas que correspondan en su jurisdicción”, es de exclusividad municipal, entendiéndose que su ejercicio deberá efectuarse siempre dentro del marco de las políticas sectoriales que en cada servicio establezca el nivel central, como dispone el art. 298.II.30 de la CPE.

El art. 77.I de la CPE, establece que “La educación constituye una función suprema y primera responsabilidad financiera del Estado, que tiene la obligación indeclinable de sostenerla, garantizarla y gestionarla”, involucrando en este caso a todos los niveles de gobierno dentro del marco de sus competencias.

Las competencia referida a “Políticas del sistema de educación y salud” es de exclusividad del nivel central del Estado (art. 298.II.17 de la CPE), mientras que la gestión de los sistemas de educación y salud se constituyen, conforme dispone el             art. 299.II.2 de la Ley Fundamental, en una competencia de carácter concurrente; vale decir, que en este caso el nivel central emite la ley sectorial y que el ejercicio de las facultades ejecutiva y reglamentaria corresponden a las ETA.

Por consiguiente, las medidas y acciones que el gobierno autónomo municipal pretenda ejecutar en este sector, incluyendo el diseño y ejecución de sus políticas de gestión, como parte de sus procesos de planificación estratégica a mediano y largo plazo, serán constitucionalmente admisibles siempre que respeten los ámbitos competenciales tanto del nivel central como de las otras ETA.