DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0011/2015

De esta manera, en resumen, la dinámica del funcionamiento estatal y las necesidades del proceso de implementación de la autonomía, el orden competencial, responde a tres elementos centrales de análisis: i) Una asignación competencial primaria o fundamental, que estaría conformada por las listas atribuidas por la Constitución Política del Estado a cada nivel de gobierno; ii) Otra secundaria que, tratándose de competencias no previstas en el catálogo primario, se reputan automáticamente a favor del nivel central, el cual en aplicación de la cláusula residual, debe reasignarlas mediante ley, siempre en observancia del principio de subsidiariedad y conforme a los arts. 297.I de la CPE y 72 de la LMAD; y, iii) Un proceso de movilidad competencial, que si bien no implica un proceso de asignación o reasignación propiamente dicho, expresa un cierto nivel de movimiento en las facultades competenciales, bajo dos hipótesis básicas: a) En lo referente a las competencias exclusivas, en las cuales el titular puede delegar o transferir las facultades reglamentaria y ejecutiva; y, b) Cuando se produzca un proceso de transferencia total o parcial, el ente receptor podrá a su vez, delegar total o parcialmente las facultades recibidas.

Así, se entiende que en base a la lista competencial primaria (constitucional), la movilidad competencial facultativa, se extenderá en el tiempo en intensidades variables, esto ante la posibilidad de la asignación secundaria y la aplicación de la transferencia y/o delegación como mecanismos para la movilización de ciertas facultades en determinadas competencias (exclusivas, básicamente), lo que hace que el sistema pueda ser bastante dinámico. La movilidad competencial facultativa, está sujeta a la voluntad de los titulares iniciales de las competencias de su exclusividad y determinada en los escenarios de negociación interterritorial, considerando las competencias que la ETA titular esté dispuesta a delegar o transferir, y las que la delegataria, esté en condiciones de asumir.

Sobre la tipología competencial, el art. 297.I de la CPE, establece cuatro categorías, las que conjuntamente el desarrollo axiológico y normativo, además de las listas de asignación por niveles de gobierno (en total nueve) forman parte de lo que en teoría se denomina “orden competencial”. Dicha categorización reconoce a las competencias:

4. Compartidas, aquellas sujetas a una legislación básica de la Asamblea Legislativa Plurinacional, cuya legislación de desarrollo corresponde a las entidades territoriales autónomas, de acuerdo a su característica y naturaleza. La reglamentación y ejecución corresponderá a las entidades territoriales autónomas”.

El parágrafo II del mismo artículo, se constituye en lo que en doctrina se conoce como “cláusula residual”, en cuya virtud se establece que toda competencia no incluida de manera expresa en el texto constitucional, sea reputada como exclusiva del nivel central del Estado, siendo por tanto transferible o delegable por ley.

Con la aplicación de esta cláusula, las competencias omitidas o emergentes asumen el carácter de residuales al no estar textualmente incluidas en el catálogo primario, y, no constituyen una nueva categoría competencial. De esta forma, son introducidas al sistema como competencias exclusivas del nivel central, el que podrá transferirlas o delegarlas conforme el art. 297.I de la CPE.

Este articulado determina como deber el de: “Defender armónica y pacíficamente la integridad territorial sea este de carácter municipal o comunal”, aspecto sobre el que caben ciertas puntualizaciones: i) La integridad territorial es un principio del derecho internacional compuesto por dos elementos: a) El derecho de todo estado a la preservación de la totalidad de su territorio; y b) A estar libre de injerencia de otros estados o conjuntos de estados; ii) En caso de la existencia de conflictos territoriales internos relacionados sobre todo con los limites intermunicipales, se entiende que aquellos deben ser gestionados por las regulaciones internas y los canales institucionales establecidos y que en ningún caso deberá incluir medidas de hecho con este fin.

El art. 108.13 de la CPE, establece como un deber la defensa de la integridad territorial del Estado boliviano, deber que no puede ser ampliado a la territorialidad subnacional ni fragmentado por la normas institucionales básicas de las ETA; lo mismo que el art. 261 de la Norma Fundamental que dispone que “La integridad territorial, la preservación y el desarrollo de zonas fronterizas constituyen un deber del Estado”.

El principio de jerarquía normativa permite establecer el orden de aplicabilidad de las normas jurídicas y el criterio para solucionar las posibles contradicciones entre normas de distinto rango; es así que el art. 410.II, de la CPE, establece expresamente este principio, identificando cuatro niveles o rangos, a saber: i) El Primer nivel, en el que se encuentran ubicados la Constitución Política del Estado como la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y el bloque de constitucionalidad, integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, normas que tiene carácter supremo y general en todo el territorio nacional, consiguientemente son de aplicación preferente frente a todo otro tipo de norma; ii) El segundo nivel, en el que ubican los Tratados internacionales que no forman parte del bloque de constitucionalidad; iii) El tercer nivel, en el están contempladas las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena. En este marco, la conflictividad internormativa que se llegue a presentar, será resuelta mediante la aplicación de los principios descritos en dos escenarios posibles: a) En la determinación de la norma aplicable buscando el equilibrio entre diversidad y unidad/coherencia intersistémica; y, b) En la determinación de la norma aplicable buscando coherencia intrasistémica, como se desarrollará más adelante; y iv) El cuarto nivel en el que se involucra toda la normatividad de carácter administrativo y reglamentario, consistentes en: “Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes”

El art. 240 de la CPE, dispone que: “I. Toda persona que ejerza un cargo electo podrá ser revocada de su mandato, excepto el Órgano Judicial, de acuerdo con la ley; II. La revocatoria del mandato podrá solicitarse cuando haya transcurrido al menos la mitad del periodo del mandato. La revocatoria del mandato no podrá tener lugar durante el último año de la gestión en el cargo; III. El referendo revocatorio procederá por iniciativa ciudadana, a solicitud de al menos el quince por ciento de votantes del padrón electoral de la circunscripción que eligió a la servidora o al servidor público; IV. La revocatoria del mandato de la servidora o del servidor público procederá de acuerdo a Ley; V. Producida la revocatoria de mandato el afectado cesará inmediatamente en el cargo, proveyéndose su suplencia conforme a ley; VI. La revocatoria procederá una sola vez en cada mandato constitucional del cargo electo”.

En análogo sentido, el art. 286 de la Norma Fundamental, establece: “I. La suplencia temporal de la máxima autoridad ejecutiva de un gobierno autónomo corresponderá a un miembro del Concejo o Asamblea de acuerdo al Estatuto Autonómico o Carta Orgánica según corresponda; II. En caso de renuncia o muerte, inhabilidad permanente o revocatoria de la máxima autoridad ejecutiva de un gobierno autónomo, se procederá a una nueva elección, siempre y cuando no hubiere transcurrido la mitad de su mandato. En caso contrario, la sustituta o sustituto será una autoridad ya electa definida de acuerdo al Estatuto Autonómico o Carta Orgánica según corresponda”.

De estas previsiones normativas se extrae que: i) La revocatoria no procede hasta antes de transcurrida la mitad del mandato; ii) La revocatoria no procede durante el último año del mandato; iii) En caso de revocatoria de la MAE, solo procede la sustitución directa y no así una nueva elección, puesto que si bien el        art. 240.II de la Ley Fundamental, dispone que: “La revocatoria del mandato podrá solicitarse cuando haya transcurrido al menos la mitad del periodo del mandato. La revocatoria del mandato no podrá tener lugar durante el último año de la gestión en el cargo”, el art. 286.II complementa tal previsión disponiendo que “…se procederá a una nueva elección, siempre y cuando no hubiere transcurrido la mitad de su mandato…”, produciéndose una mutua exclusión que inviabiliza la aplicación de una nueva elección en este tipo de casos; y, iv) En caso de revocatoria de concejales, a diferencia de lo que sucede en lo referente a la suplencia y sustitución de las Máximas Autoridades Ejecutivas de las ETA, la  Constitución Política del Estado, no establece ninguna previsión sobre este particular para el caso de los miembros de los legislativos subnacionales, en este caso, los Concejales munícipes.

Ahora bien, la inclusión de la frase: “…Producida la revocatoria de mandato el afectado o afectada cesará inmediatamente en el cargo, el Concejo Municipal designará a su suplente entre uno de sus miembros, sólo para efectos de convocatoria a una nueva elección…” en la parte final del artículo analizado debe ser observada desde dos perspectivas:

Sin embargo, en el presente caso, la especificidad con la que ha sido redactado el numeral objeto de análisis involucra aspectos directamente relacionados con las funciones ejecutivas y de administración municipal, como es la elaboración de manuales de organización, funciones, procedimientos y organigrama, por lo que la intervención del Concejo en este aspecto no es constitucionalmente admisible por las siguientes razones: i) Vulnera el art. 12.I de la CPE, en congruencia con el 12.II de la LMAD, pues un órgano se estaría inmiscuyendo en asuntos estrictamente internos de otro; y, ii) Una previsión de este tipo conllevaría un probable entorpecimiento de la gestión producto de los complejos procesos administrativos y políticos que generalmente se dan entre ejecutivos y legislativos, con lo se correría el riesgo de ralentizar la gestión y limitar muchos de los derechos fundamentales que precisan o dependen de una efectiva y eficiente intervención estatal, en este caso a nivel municipal.

En este marco, limitar el ejercicio de la función pública al nacimiento u origen, resulta discriminatorio, vulnerando el derecho al trabajo reconocido en el art. 46 de la CPE, que dispone: “I. Toda persona tiene derecho: 1. Al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación, y con remuneración y salario justo equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna. 2. A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias. II. El Estado protegerá el ejercicio del trabajo en todas sus formas”.

Por su parte, el art. 81.I.5 de la LMAD, dispone que la competencia referida a “Garantizar el funcionamiento del Sistema Único de Salud mediante la implementación del Seguro Universal de Salud en el punto de atención de acuerdo a la Ley del Sistema Único de Salud”, corresponde al nivel central del Estado, interpretándose que el funcionamiento de dicho sistema será garantizado a través de Seguro Universal de Salud, conforme a ley del nivel central del Estado.

Bajo estas previsiones, siendo competente el gobierno autónomo municipal, para “Implementar el sistema Único de Salud en su jurisdicción…”, en el marco de sus competencias conforme a lo dispuesto en el inc. b) del art. 81.III.2 de la LMAD, le competerá también implementar el Seguro Universal de Salud siempre en el marco de sus competencias y de acuerdo a las previsiones de la Ley del Sistema Único de Salud una vez sea promulgada.

El art. 19 de la CPE, establece las bases de la intervención estatal en la temática de vivienda en los siguientes términos: “I. Toda persona tiene derecho a un hábitat y vivienda adecuada, que dignifiquen la vida familiar y comunitaria. II. El Estado, en todos sus niveles de gobierno, promoverá planes de vivienda de interés social, mediante sistemas adecuados de financiamiento, basándose en los principios de solidaridad y equidad. Estos planes se destinarán preferentemente a familias de escasos recursos, a grupos menos favorecidos y al área rural”.

En el mismo sentido, el art. 84 de la LMAD, establece: “I. La distribución de competencias entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas en materia de educación deberá ser regulada por una ley especial, al constituirse la educación en la función suprema y primera responsabilidad del Estado, siendo ésta unitaria, pública y universal, por lo tanto tiene la obligación de garantizarla y establecer las políticas. La gestión del Sistema de Educación es concurrente con las entidades territoriales autónomas de acuerdo al Numeral 2 del Parágrafo II del Artículo 299 de la Constitución Política del Estado. II. La ley especial en materia de educación regulará el desarrollo curricular descolonizador tomando en cuenta las características espirituales, territoriales, lingüísticas, culturales, sociales, económicas y políticas en cada entidad territorial autónoma. III. Las relaciones y responsabilidades entre las entidades vinculadas al sector educación se sujetarán al marco legal vigente, anterior a la promulgación de la presente Ley, en tanto se promulgue la ley especial citada en los Parágrafos precedentes”.

Ahora bien, el artículo analizado desarrolla una serie de intervenciones municipales en el tema educativo, centrándose en su mayor parte a acciones de “promoción y garantía”, lo que es constitucionalmente admisible siempre que su ejercicio se desarrolle en estricta sujeción el marco del orden competencial vigente.

i)   En el art. 2: ”(…) VI. Inamovilidad funcionaria. Se garantiza la carrera docente y la inamovilidad del personal docente, administrativo y de servicio del magisterio nacional. VII. Escalafón nacional del magisterio. El reglamento del escalafón nacional del servicio de educación, es el instrumento normativo de vigencia plena que garantiza la carrera docente, administrativa y de servicio del Sistema Educativo Plurinacional”.

El art. 340 de la CPE, dispone: “I. Las rentas del Estado se dividen en nacionales, departamentales, municipales, e indígena originario campesinas y se invertirán independientemente por sus Tesoros, conforme a sus respectivos presupuestos. II. La ley clasificará los ingresos nacionales, departamentales, municipales e indígena originario campesinos. III. Los recursos departamentales, municipales, de autonomías indígena originario campesinas, judiciales y universitarios recaudados por oficinas dependientes del nivel nacional, no serán centralizados en el Tesoro Nacional. IV. El Órgano Ejecutivo nacional establecerá las normas destinadas a la elaboración y presentación de los proyectos de presupuestos de todo el sector público, incluidas las autonomías”.