DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0115/2016

El parágrafo I del art. 1 del proyecto, básicamente establece la sujeción de la Carta Orgánica a la Constitución Política del Estado y la ley; con referencia a la sujeción constitucional no existe mayor conflictividad o necesidad de aclaración, porque se trata de un principio contemplado en el art. 410 de la propia Norma Suprema, que define su rango normativo y eficacia jurídica; por el cual, absolutamente todas las personas, cualquiera sea su naturaleza y los órganos públicos se encuentran sometidos a la Ley Fundamental y se constituye en norma superior del ordenamiento jurídico boliviano; este principio de supremacía constitucional, tiene tres efectos notorios dentro del ordenamiento jurídico: 1) Existe un deber de sujeción de todo el sistema jurídico restante frente a las disposiciones constitucionales; 2) Es fuente primera del sistema de derecho interno, y por tanto las formas y procedimientos de producción normativa se hallan regulados en la propia Constitución Política del Estado; y, 3) Las autoridades y los particulares, no solo están sometidas al derecho positivo, sino que especialmente existe una sujeción a la Norma Suprema, por la aplicación directa e inmediata y efectiva de los derechos fundamentales reconocidos en ella. En tal sentido, la supremacía normativa de las normas constitucionales es un principio clave para la efectividad del catálogo de derechos fundamentales, la organización del Estado y el régimen autonómico, consagrados en la Ley Fundamental. Es bajo ese principio de supremacía constitucional, que todas las normas institucionales básicas se someten a un control previo de constitucionalidad (art. 275 de la CPE), que se erige como una herramienta que garantiza justamente la vigencia de dicho principio.

Cuando se hace referencia a la sujeción de la Carta Orgánica a las leyes, aparentemente se estaría recurriendo a la jerarquía como principio determinante en el sistema normativo, que permita determinar la aplicación preferente de las normas jurídicas y por ende la subordinación de unas a otras; sin embargo, el modelo de Estado Unitario con autonomías que describe el art. 1 de la CPE, y la distribución competencial entre el nivel central del Estado y el nivel autonómico, conllevan a la necesidad de determinar si la hipótesis plateada inicialmente es aplicable.

En ese sentido, debe partirse de la interpretación de la última parte del art. 410.II de la CPE; y determinar si la jerarquía es el único principio ordenador del sistema normativo; y en consecuencia, el que determina si la norma institucional básica independientemente de estar sujeta y sometida a la Constitución Política del Estado, también se encuentra sujeta a las leyes y de ser así, a qué leyes (leyes nacionales y           sub-nacionales).

La parte final del art. 410.II de la CPE, establece que “…La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales: 1. Constitución Política del Estado. 2. Los tratados internacionales. 3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena. 4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes”; por un lado, se advierte la existencia de dos principios rectores del ordenamiento normativo, la jerarquía y la competencia; por otro, una gradación normativa compleja, que responde justamente a esos principios rectores, para comprender de mejor manera la naturaleza de éstos principios, la DCP 0026/2013 de 29 de noviembre, estableció las siguientes definiciones: “1) El principio de jerarquía

El aparente desorden jurídico creado y expuesto por la redistribución de las capacidades normativas viene en buena medida corregido por el juego del principio de la competencia, en cuya virtud, no todos los centros públicos emisores de normas tienen simultáneamente las mismas facultades para disponer de todas las fuentes de creación del Derecho, sino que el acceso a estas, excluyendo injerencias provenientes incluso de los niveles superiores del Estado, se determina en función de los intereses que cada entidad territorial tiene reconocidos constitucionalmente como competencias a su cargo…”; la combinación y subsistencia de ambos principios, dan lugar a lo que se denominó como ordenamientos normativos             intra-sistémico e inter-sistémico^[1], que definen las relaciones entre los tipos normativos de la compleja gradación normativa del citado art. 410.II de la CPE; en esa línea, la Declaración Constitucional Plurinacional referida, en forma acertada y genérica, concluyó señalando que la sujeción de la carta orgánica en referencia a las leyes no responde a una “…lógica de subordinación, sino al reparto competencial”, entendimiento que se constituye en línea fundadora de este Tribunal Constitucional Plurinacional y que se viene siguiendo en las Declaraciones Constitucionales Plurinacionales emergentes del control previo de constitucionalidad de proyectos de normas institucionales básicas.

En el estudio del principio de competencia, no se puede dejar de lado el aporte de la DCP 0027/2016 de 11 de abril, que en su análisis, además del citado art. 410.II, incluyó el art. 272 de la CPE^[2], y estableció lo siguiente: “Del análisis de ambas disposiciones, se tiene por un lado, una jerarquía normativa, que ubica en un mismo nivel a las leyes del nivel central, normas institucionales básicas y leyes autonómicas y por otro, una cualidad autonómica que se ejerce en función a criterios territoriales y competenciales, y se materializa en ordenamientos normativos, aspectos que sin duda, complejizan la interacción entre ordenamientos que tienen un mismo rango jerárquico; y que serán comprendidas adecuadamente aplicando el principio de competencia; bajo esa premisa, el principio de jerarquía no es el único que contribuye a ordenar el sistema de fuentes, ya que en el modelo autonómico que plantea la Norma Suprema, el principio de competencia juega un papel elemental.

Desde la perspectiva autonómica de la nueva Constitución Política del Estado, el principio de competencia, implica la atribución a un nivel de gobierno de la potestad de regular determinadas materias o de dictar cierto tipo de normas con exclusión de los demás, para lo cual la Ley Fundamental prevé ordenamientos o sistemas jurídicos autónomos que se corresponden usualmente, con la atribución de autonomía a determinados niveles u órganos, aunque también hace referencia al ejercicio de otras facultades determinadas. Este principio de competencia explica la coexistencia de subsistemas jurídicos autónomos de las ETA’s, engarzados con el emergente del nivel central del Estado y entre sí por medio del principio de competencia.

En ese sentido, a partir del art. 297 al 304 de la CPE, se advierte una definición de competencias privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas; además, un catálogo competencial (distribución de competencias por materias), por el cual, se asigna competencias en diferentes materias a los niveles de gobierno y sobre las que ejercen sus facultades (legislativa, deliberativa, fiscalizadora, ejecutiva y reglamentaria); justamente esa distribución competencial es la que define la titularidad de las facultades y su ejercicio sobre determinada materia.

Entonces queda claro, que determinadas categorías de normas tienen un ámbito material prefijado por la propia Constitución Política del Estado, de tal manera que cada una de ellas sólo podrá proyectar su fuerza normativa dentro de ese ámbito material, al cual queda limitada su competencia; también queda claro, la existencia de una pluralidad de origen legislativo (nacional, departamental, municipal, AIOC); o lo que bien podría llamarse un sistema de fuentes complejo, que a partir del art. 410.II.3 de la CPE, ha situado en un mismo rango, a la generalidad de las leyes y normas institucionales básica, sin importar su fuente de origen, que tienen como elemento diferenciador al principio de competencia.

En tal sentido, el principio de competencia se constituye en la condición de validez de las normas, de tal manera que su infracción determina su nulidad y la correspondiente expulsión del ordenamiento jurídico, por parte de los tribunales respectivos o, en el mejor de los casos, su no aplicabilidad. Por ejemplo, un reglamento del nivel central del Estado dirigido a modificar una competencia exclusiva de los gobiernos autónomos es nulo, e igualmente ocurre a la inversa”. Bajo esas luces, corresponde señalar que la hipótesis formulada inicialmente carece de sustento en un modelo autonómico que tiene un sistema normativo, que se erige sobre los principios de jerarquía y competencia y que en todo caso, pasa a denominarse “sujeción competencial” conforme concluyó la Resolución citada.

De los fundamentos desarrollados, se puede establecer que:   1) No se identificó la materia del servidor público en el catálogo competencial constitucional; 2) Se aplica la cláusula residual; y, 3) En la actualidad la regulación del servidor público se encuentra contenida en la Ley 1178 de 20 de julio de 1990, el Estatuto del Funcionario Público, los Decretos Reglamentarios y diferentes reglamentos; por lo que, se puede sostener que el ejercicio de la competencia referida al servidor público, se encuentra sometida a legislación nacional, lo que a su vez, implica que cualquier regulación que pretendan establecer los gobiernos autónomos se encuentra sujeta a la legislación nacional; ese extremo hace inviable la posibilidad de incorporar en la carta orgánica requisitos de acceso a la función pública que no se encuentren contemplados en el art. 234 de la CPE^[22], lo contrario conllevaría a una afectación del orden competencial.

De todo lo expuesto, se puede concluir que: 1) Entre las atribuciones asignadas a los gobiernos autónomos municipales no se le asigna la responsabilidad de crear los directorios municipales de educación; sin embargo, esto de ninguna manera implica la inexistencia de espacios de participación social en la gestión educativa; toda vez que, la citada Ley en su art. 92^[36], ha previsto la conformación de “Instancias de Participación Social Comunitaria”; y, 2) La no existencia de un “currículo diversificado”. En ese sentido y al no estar previsto en la Ley de la Educación “Avelino Siñani - Elizardo Pérez”, como una atribución de los gobiernos autónomos municipales la conformación de directorios o consejos municipales de educación, la carta orgánica no puede prever la conformación de dicha instancia, porque no está dentro de su competencia, ocurre lo mismo, si la norma institucional básica hace referencia a un “currículo diversificado” que no se encuentra previsto como parte del Sistema Educativo Plurinacional; sin lugar a dudas esos aspectos afectan el ejercicio de la cualidad autonómica prevista en el art. 272 de la CPE, y el ejercicio de la competencia concurrente prevista en el art. 299.II.2 de la CPE.

1°  La INCOMPATIBILIDAD con la Constitución Política del Estado, de los siguientes artículos: 1.II en la frase: “…y constitucional…”; 4.II en la frase: “…Los actos administrativos de las autoridades municipales emitidos fuera de la capital y sede de gobierno son nulos de pleno derecho, salvo aquellos expresamente establecidos en la presente Carta Orgánica y las leyes municipales”, III en la frase: “…bajo sanción de pérdida de mandato y/o destitución”; 10.I inc. h) en la frase: “…de acuerdo a normas y procedimientos propios…”, e inc. i) en la frase: “…de acuerdo a normas y procedimientos propios”; 11 incs. c), d), e), f), g) e i) en el término “…oficiales…”; 15 en el párrafo introductorio la frase: “…la Carta Orgánica y las leyes…”, e inc. c) la frase: “…y las entidades territoriales autónomas”; 19.I la frase: “…al igual que aquellas exclusivas del nivel central del Estado que le corresponda en función de su carácter compartido o concurrente, sujetas a la normativa en vigencia”; 20.I la frase: “…previa consulta con las organizaciones sociales”; 21.I la frase: “…previa consulta con las organizaciones sociales”; 24.I numerales 11, 15 en el término: “…ordenanzas…”, y 21 en la frase: “…La censura implicará la destitución de la Secretaria o Secretario Municipal”; 33.I inc. b); 34.III en la frase: “…con las organizaciones sociales…”; 36; 37.II en el término: “…ordenanzas…”; 41.I numerales 6 en el término: “…ordenanzas”, 8 en la frase: “…en consenso con la organización civil organizada”, 10 y 36 en la frase: “…el Plan de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo…”; 43.I inc. e); 44 en la frase: “…además, tener cumplidos veinticinco (25) años al día del nombramiento; acreditar residencia en el municipio de cuatro (4) años anteriores al día de su designación, no formar parte del Concejo Municipal; no ser directivo, accionista ni socio de entidades financieras o empresas que mantengan relación contractual o que enfrenten intereses opuestos con el Municipio; no ser cónyuge ni pariente hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad con la Alcaldesa o Alcalde Municipal y Concejales o Concejalas”; 46 inc. g) en la frase: “…en el Municipio”, inc. h) en la frase: “…o del municipio de San Andrés de Machaca”, e inc. i); 47.I; 48.I incs. a), b), c), d), e), f) e i); 49, 51.I en la frase: “…permanente o…”; 53 inc. b) en la frase: “…al día de la elección”, inc. g) en la frase: “…en el Municipio”, inc. h) en la frase: “…o del Municipio de San Andrés de Machaca”, e inc. i); 54.I; 55 inc. d) en la frase: “…o pliego de cargo ejecutoriado…”; 56; 59.III en la frase: “…se realizará bajo el principio de rotación (muyu) y…”; 60.II y III; 61 inc. k); 71.II en la frase: “…y deber de la sociedad…” y III en la frase: “…y ejercicio…”; 73.I en el término: “…comunitaria…” y III en la frase: “…del Régimen Electoral”; 75.II en la frase: “…y la Ley Municipal Electoral”; 77.II, IV y V; 84.I; 105.I inc. f); 120 en el encabezamiento la frase: “El Municipio…”; 121.III en la frase: “…diversificado y…”, y IV; 122.I en la frase: “El Municipio…”, II en la frase: “El Municipio…” y IV inc. f) en la frase: “…y nacional…”; 130; 131.I incs. d) y e), y II; 132.I; 141.I; 142; 145 inc. b); 147.II y III; 150; 151.III; parágrafo II de la Disposición Transitoria Segunda en la frase: “…Ley de la Carrera Administrativa…”; y, la Disposición Final en la frase: “…en la Gaceta Oficial”.