DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0048/2015

El estatuyente en el presente proyecto de Carta Orgánica  describe que: “La Autonomía en el Municipio Autónomo de Caiza ‘D’ se expresa…”, y seguidamente intenta hacer una transcripción similar al contenido del art. 272 de la CPE, omitiendo algunos elementos de la autonomía que revisten de importancia constitucional que merecen ser analizados.

El estatuyente en el presente proyecto de carta orgánica describe que: “La Carta Orgánica del Municipio Autónomo de Caiza ‘D’…”, y en su desarrollo hace alusión a que la Carta Orgánica de Caiza “D” estuviera destinada para las diferentes ETA, imprecisiones que revisten de importancia constitucional y que merecen ser analizadas seguidamente.

Conforme la definición expresada en el Diccionario de Ciencias Jurídicas Políticas y Sociales, 24° Edición de Manuel Ossorio, donde establece que Población es: “Acción y efecto de poblar un territorio o país. Cuantos hombres y mujeres, en determinado momento, componen el género humano sobre el planeta o los habitantes de un Estado, provincia u otra comarca o sitio en que se vive en estabilidad al menos relativa…”, y bajo esos argumentos una población no podría ser declarada como capital, como así pretende regular el proyecto de Carta Orgánica, sino una unidad territorial; por otro lado y acudiendo a la citada Ley 666 de 1 de noviembre de 1984, que en su art. 1, dispone: “Créase la Segunda Sección de la Provincia Linares del Departamento de Potosí, con su capital Caiza “D”…”, de donde se colige que la capital de la Segunda Sección de la Provincia Linares es Caiza “D”, por lo que el estatuyente debe readecuar su redacción conforme lo expresado y en atención a la citada ley.

“I. Son idiomas oficiales del Estado el castellano y todos los idiomas de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, que son el aymara, araona, baure, bésiro, canichana, cavineño, cayubaba, chácobo, chimán, ese ejja, guaraní, guarasu’we, guarayu, itonama, leco, machajuyai-kallawaya, machineri, maropa, mojeño-trinitario, Mojeño-ignaciano, moré, mosetén, movima, pacawara, puquina, quechua, sirionó, tacana, tapiete, toromona, uru-chipaya, weenhayek, yaminawa, yuki, yuracaré y zamuco.

II. El Gobierno plurinacional y los gobiernos departamentales deben utilizar al menos dos idiomas oficiales. Uno de ellos debe ser el castellano, y el otro se decidirá tomando en cuenta el uso, la conveniencia, las circunstancias, las necesidades y preferencia de la población en su totalidad o del territorio en cuestión. Los demás gobiernos autónomos deben utilizar los idiomas propios de su territorio, y uno de ellos debe ser el castellano.”

La norma constitucional citada en su parágrafo I, establece los idiomas oficiales del Estado; en su parágrafo II, manifiesta que los gobiernos autónomos deben “utilizar” los idiomas propios de su territorio y uno de ellos debe ser el castellano; desde esta perspectiva, las ETA, no están facultadas para definir los idiomas oficiales de su gobierno, dado que la Ley Fundamental, como norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano, ha reconocido expresamente los idiomas oficiales de todo el Estado Plurinacional, en función a una dinámica que pretende involucrar a la sociedad civil en la gestión pública, a través de la reconstitución o reconstrucción cultural de las NPIOC.

Con este fin, el mandato del constituyente es claro, velar porque todos los niveles de gobierno utilicen al menos dos de los idiomas oficiales de Bolivia; uno de ellos siempre será el castellano, y el otro aquél que de acuerdo al contexto socio cultural, rescate el idioma IOC, más expandido en la jurisdicción de la unidad territorial, de modo que se facilite la interacción entre la sociedad civil y el nivel de gobierno que le corresponda.

En cuanto al uso de la frase “reconoce”, que realiza el estatuyente municipal, respecto de los principios y valores consagrados en la Constitución Política del Estado, es pertinente señalar que la Ley Fundamental, como norma suprema de nuestro Estado que goza de primacía frente a otra disposición, hizo un reconocimiento de los principios y valores en sus arts. 8 y 9, consecuentemente la carta orgánica, que se sujeta subordina a la Constitución Política del Estado, no puede hacer un reconocimiento de los principios y valores sustentados en ésta, reconocimiento que vicia de incompatibilidad.

Por otro lado en relación a que la autonomía estaría residiendo en el municipio, este Tribunal ya realizó un análisis en los arts. 3, 4, 5, y 8 de la presente Carta Orgánica, que derivó en su incompatibilidad con la Constitución Política del Estado, por lo que, en el presente artículo se debe seguir el mismo razonamiento.

En cuanto al reconocimiento de todos los derechos y garantías establecidas en la Constitución Política del Estado que realiza el estatuyente municipal, la jurisprudencia constitucional, expresó en la mencionada DCP 0001/2013, lo siguiente: “Por mandato del art. 109.II de la CPE, los derechos y sus garantías sólo podrán ser regulados por la ley, de tal manera, que corresponderá únicamente al Órgano Legislativo mediante la Asamblea Legislativa Plurinacional el emitir leyes que desarrollen los preceptos o derechos fundamentales contenidos en la Ley Fundamental y a su vez imponer sus límites; constituyéndose esta atribución en una restricción frente a otros Órganos por lo que no corresponde que otras entidades ya sean departamentales, regionales o municipales puedan regular sobre los mismos. Si bien, la Carta Orgánica no establece preceptos que desarrollen derechos fundamentales, o incorporen otros derechos al margen de los regulados por la norma constitucional, el proyecto de Carta Orgánica, establece en los mandatos observados (arts. 10 y 11) un supuesto reconocimiento a los derechos fundamentales, cuestión reservada únicamente a la norma constitucional, y un supuesto reconocimiento de los derechos políticos, los cuales ya se encuentran reconocidos en el art. 26 de la CPE, por lo que no amerita un reconocimiento extra constitucional. Por ello se sugiere reformular la redacción de ambos artículos omitiendo la frase ‘se reconoce’”; de donde se advierte que la Carta Orgánica, no puede hacer reconocimientos extra constitucionales de los derechos establecidos por la Constitución Política del Estado; toda vez que, este hecho está viciado de incompatibilidad, y la locución “reconoce” resulta incompatible.

En ese mismo orden de ideas, así como se evidenció que la Carta Orgánica no puede hacer reconocimientos extra constitucionales; toda vez que, como se dijo líneas arriba, estos derechos ya se encuentran consagrados en la Norma Suprema; consiguientemente, tampoco pueden ser objetos de reproducción y adecuación en las normas básicas, ya que los derechos expresados en la Constitución Política del Estado tienen aplicación directa de alcance general dentro el territorio boliviano, y no precisan ser reproducidos en otros instrumentos normativos sean departamentales, regionales o municipales, y el pretender reproducir los derechos políticos expresados en el art. 26 de la CPE, hace suponer que la Carta Orgánica pretende crear derechos políticos diferenciados para su municipio, en desmedro de los ya reconocidos en nuestra Ley Fundamental, extremo que  resulta constitucionalmente inadmisible, puesto que estos derechos son directamente aplicables desde la Constitución Política del Estado y no necesitan ser reproducidos por otra norma inferior para su aplicación; sin embargo, la Carta Orgánica conforme el art. 60 de la LMAD, puede definir los derechos y deberes de los habitantes dentro su jurisdicción, pero necesariamente éstos, deberán estar expresados en estrecha relación con sus competencias asignadas por la Norma Suprema.

Es preciso referir que el art. 1 de la CPE, establece que “Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías…”, en el cual se describe a nuestro país como un Estado Unitario con autonomías, donde prima la unidad en el ejercicio de aquellas reconocidas; consecuentemente, dentro el modelo autonómico de administración diseñado para los gobiernos autónomos, conforme el art. 272 de la CPE, éstos tienen la facultad de legislar y producir disposiciones para el ejercicio de sus competencias, y dentro de la normativa a ser producida, se encuentran diferentes preceptos legales que van a definir derechos y obligaciones de acuerdo a sus respectivas atribuciones, y el hecho de que éstos emerjan del ejercicio de su autonomía, de cierta forma podrían ser denominados derechos y deberes autonómicos, justamente por la relación de estos preceptos legales a su competencia en el ejercicio de su autonomía; pero referirse a la vigencia de un derecho autonómico, y más aún expresar que es indefinida, produce un error conceptual; toda vez que, por el carácter dinámico del derecho, como ciencia social, no se puede hablar de la vigencia indefinida del derecho, puesto que la dinámica social obliga a que diferentes preceptos legales sean susceptibles de modificación mediante la abrogación y derogación; consecuentemente la Carta Orgánica no puede declarar la vigencia indefinida de un derecho que deviene del ejercicio de sus competencias; por ello, este hecho conlleva una ambigüedad manifiesta que genera una inseguridad jurídica y el Tribunal Constitucional Plurinacional, en su rol de intérprete genuino de la Constitución Política del Estado, debe velar por la supremacía de la misma ejerciendo el control constitucional, precautelando el respeto y vigencia de los derechos y garantías constitucionales, por lo que las normas a interpretarse deberán ser en función al contexto general de la Ley Fundamental, de forma sistemática, y en ese orden de ideas el art. 9.2 de la CPE, establece como fin y función del Estado el garantizar y bienestar, el desarrollo, y la seguridad, precepto que guarda relación con el art. 178 de la CPE, referido a la seguridad jurídica, por lo que este Tribunal, al ser guardián de la vigencia y protección de los derechos consagrados por la Constitución Política del Estado, también debe velar porque las normas tengan coherencia y armonía constitucional, que garanticen esa seguridad jurídica en los estantes y habitantes de nuestro Estado Plurinacional

El texto del artículo en análisis, hace referencia a la posible contradicción en la interpretación y aplicabilidad entre la presente Carta Orgánica y otras normas, en donde se aplicará la Constitución Política del Estado y otras leyes por encima de cualquier resolución municipal, aspecto que no es admisible constitucionalmente; toda vez que, la colisión de leyes que podría darse, solamente si se presentaría en la aplicación de las leyes internas a ser desarrolladas y promulgadas por el Gobierno Autónomo Municipal de Caiza “D”, y en ese caso, la única norma a aplicarse es la Constitución Política del Estado, al ser la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano, art 410 de la CPE; pero el estatuyente, hace referencia a la aplicabilidad de otras leyes, haciendo entrever que serían leyes nacionales, o provenientes de otras ETA; asimismo, en la parte final se refiere a la aplicación de la Constitución Política del Estado y otras leyes por encima de cualquier resolución municipal, extremo totalmente contradictorio, toda vez que la esencia de la autonomía otorgada por la Constitución Política del Estado consiste en la facultad legislativa de todo gobierno autónomo, y en el ejercicio de sus competencias y atribuciones deberán regirse en lo posible en su propia legislación autonómica sin vulnerar preceptos constitucionales.

Tomando en cuenta que en el nuevo régimen autonómico, los gobiernos municipales cuentan con las facultades legislativa y reglamentaria para la elaboración de su propia legislación municipal y para el ejercicio de sus competencias y atribuciones, con referencia a éstas, la DCP 0003/2014 de 10 de enero ha expresado lo siguiente:

“…En este marco y para el análisis específico del numeral en cuestión, conviene profundizar el estudio de las facultades legislativa y reglamentaria, a las que en su conjunto podríamos denominar como facultades normativas o regulatorias, pues tienen como finalidad el emitir normas en el más amplio sentido del término para regular determinados hechos o actos con repercusiones jurídicas.

De esta forma, las facultades regulatorias del Concejo Municipal son en realidad de dos tipos: a) Las legislativas propiamente dichas, es decir, la capacidad de emitir leyes; y, b) Las reglamentarias de administración interna, pero en este caso restringidas solo a viabilizar el ejercicio de sus atribuciones y competencias propias del órgano. Por ejemplo, la aprobación del Reglamento de Debates del Pleno y las Comisiones del Concejo Municipal.

Por su parte, las facultades normativas del Órgano Ejecutivo municipal, las que evidentemente se limitan al ámbito de lo estrictamente reglamentario, pero dentro del cual se identifican importantes matices y que se materializan en: 1) Una capacidad reglamentaria de carácter general, es decir, que deviene en reglamentos de observancia obligatoria para todos los estantes y habitantes del territorio municipal, emitidas con la finalidad esencial de viabilizar el cumplimiento de las leyes municipales; y, 2) Una capacidad reglamentaria de carácter interno, es decir, a viabilizar el ejercicio de sus atribuciones y competencias propias del órgano. Por ejemplo, la aprobación de un Reglamento de Viáticos para los funcionarios del Ejecutivo”.

De la jurisprudencia descrita y sujeta al art. 1 de la CPE, en el que se describe que Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, con autonomías, fundado en una pluralidad jurídica, se tiene que ahora las ETA, gozan principalmente de la facultad legislativa para la emisión de su propia legislación en apego siempre a la Constitución Política del Estado como expresión del carácter unitario adoptado por nuestro Estado, puesto que el texto constitucional establece una jerarquía normativa en su art. 410 y para el ejercicio de sus competencias y responsabilidades, las entidades territoriales autónomas municipales deben elaborar y emitir su propia legislación de alcance general, asimismo cada órgano de gobierno puede emitir normas internas para el cumplimiento de sus respectivas facultades, esto significa que toda la legislación a ser elaborada deberá estar reflejada en una jerarquía normativa separada por el órgano emisor, no obstante el reconocimiento de prevalencia de la ley municipal en relación a cualquier otra norma jurídica producida por ambos órganos, que exprese claridad y precisión a momento de su aplicabilidad, garantizando la seguridad jurídica enunciada por la Constitución Política del Estado.

El art. 284.I y II de la CPE, señala que: “ El Concejo Municipal estará compuesto por concejalas y concejales elegidas y elegidos mediante sufragio universal. En los municipios donde existan naciones o pueblos indígena originario campesinos, que no constituyan una autonomía indígena originaria campesina, éstos podrán elegir sus representantes ante el Concejo Municipal de forma directa mediante normas y procedimientos propios y de acuerdo a la Carta Orgánica Municipal”, de donde se advierte que la Carta Orgánica debe establecer la participación de los representantes de los PIOC, al interior del Concejo Municipal en plena concordancia con el           art. 30.II.18 de la Norma Suprema; por su parte el art. 11 de la CPE, hace referencia a la democracia comunitaria referido a la elección, designación o nominación de autoridades y representantes por normas y procedimientos propios de las NPIOC; sin embargo en el proyecto de Carta Orgánica no se ha previsto la participación de los representantes de las NPIOC en el Concejo Municipal mediante la democracia comunitaria; toda vez que, estos espacios para dichos representantes, deberán estar previstos aunque no existan las NPIOC, omisión que vicia de incompatibilidad el presente párrafo en análisis.

El epígrafe hace alusión a los representantes de los PIOC, pero en el desarrollo del artículo en sus dos numerales menciona a los distritos originarios campesinos, extremo que es incoherente, toda vez que resultaría lógico que desarrolle lo expresado por el art. 284.II de la CPE que hace referencia a la participación de los representantes de los PIOC ante el Concejo Municipal, pero como se advierte el artículo en análisis desarrolla otra temática, por lo que este hecho conlleva una ambigüedad manifiesta que genera inseguridad jurídica, y el Tribunal Constitucional Plurinacional en su rol de interprete genuino de la Ley Fundamental debe velar por la supremacía de la misma ejerciendo el control constitucional, precautelando el respecto y vigencia de los derechos y garantías constitucionales, es así que las normas a interpretarse deberán ser en función al contexto general de la Norma Suprema de forma sistemática, y en ese orden de ideas el art. 9.2 de la CPE, establece como fin y función del Estado el garantizar el bienestar, desarrollo, y la seguridad, precepto que guarda relación con el art. 178 de la CPE, referido a la seguridad jurídica, por lo que este Tribunal al ser guardián de la vigencia y protección de los derechos consagrados por la Constitución Política del Estado, también debe velar por que las disposiciones tengan coherencia y armonía constitucional que  garanticen esa seguridad jurídica en los estantes y habitantes de nuestro Estado Plurinacional.

El precepto en análisis se refiere de manera general a la revocatoria de toda autoridad electa del Gobierno Autónomo Municipal de Caiza “D”, y en ese entendido el Tribunal Constitucional Plurinacional, ha desarrollado la siguiente jurisprudencia referida a la revocatoria y sustitución del alcalde o alcaldesa y concejales o concejalas, que deberá será seguirse en la aplicación del art. 44 objeto de revisión.

El art. 297.II de la CPE, dispone que: “Toda competencia que no esté incluida en la Constitución será atribuida al nivel central del Estado, que podrá transferirla o delegarla por ley”, concordante con el precepto constitucional citado, el art. 72 de la LMAD, señala que: “Las competencias no incluidas en el texto constitucional (…) serán atribuidas al nivel central del Estado y este definirá mediante Ley su asignación de acuerdo…” al art. 297.I de la CPE, y en el tema del Sistema de Administración de Personal las normas constitucionales relativas a la distribución de competencias entre los diferentes niveles de gobierno, establecidas entre el art. 298 al art. 304, no son aludidas, por lo que en previsión al art. 297.II de la Ley Fundamental, esta competencia es atribuida al nivel central del Estado.

El Capítulo IV, Título V de la Segunda Parte de la Constitución Política del Estado, establece el régimen general de las servidoras y servidores públicos, que no indican el nivel de gobierno encargado de legislar; por lo que de acuerdo a la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibañez”, esta competencia también debe atribuirse al nivel central del Estado.

Por otro lado el art. 70.II de la LMAD, establece que: “No será necesaria una nueva ley, siempre que exista una norma vigente de igual rango para el ejercicio de una competencia, correspondiendo su reglamentación y ejecución sin perjuicio de lo establecido en el Artículo 410 de la Constitución Política del Estado”; y es así que la Ley de Administración y Control Gubernamentales, aún vigente constituye una norma marco que implanta un enfoque funcional de los sistemas de administración y control gubernamentales, entre los que figura el sistema de administración de personal, destinado a lograr la eficiencia en la función pública, la determinación de los puestos de trabajo efectivamente necesarios, los requisitos y mecanismos para su provisión, la aplicación de elementos de evaluación y retribución del trabajo, la capacitación de servidores públicos y los procedimientos de retiro de los mismos, y para la implantación efectiva de este sistema se promulgó el Estatuto del Funcionario Público, cuyo art. 2, establece su objeto relativo a: “…regular la relación del Estado con sus servidores públicos, garantizar el desarrollo de la carrera administrativa y asegurar la dignidad, transparencia, eficacia y vocación de servicio a la colectividad en el ejercicio de la función pública, así como la promoción de su eficiente desempeño y productividad”.

Por su parte el art. 3.I.II y III, del citado Estatuto del Funcionario Público (EFP), al referirse a su ámbito de aplicación dispone lo siguiente: “El ámbito de aplicación del presente Estatuto abarca a todos los servidores públicos que presten servicios en relación de dependencia con cualquier entidad del Estado, independientemente de la fuente de su remuneración. Igualmente están comprendidos en el ámbito de aplicación del presente Estatuto los servidores públicos que presten servicios en las entidades públicas autónomas, autárquicas y descentralizadas. Las carreras administrativas en los Gobiernos Municipales, Universidades Públicas, Escalafón Judicial del poder judicial, Carrera Fiscal del Ministerio Público, Servicio Exterior y Escalafón Diplomático, Magisterio Público, se regularán por su legislación especial aplicable en el marco establecido en el presente Estatuto”.

Esta disposición legal reconoce a las entidades públicas con personalidad jurídica dotada de algún nivel de autonomía, la potestad de legislarse a sí misma en relación a la carrera administrativa integrante del Sistema de Administración de Personal, dentro de los alcances de la legislación general y básica contenida en la Ley de Administración y Control Gubernamentales y el Funcionario Público.

Finalmente el art. 56 del EFP, al referirse al Sistema de Administración de Personal, señala: “El Sistema de Administración de Personal es el conjunto de normas, principios y procedimientos sistemáticamente ordenados, que permiten la aplicación de las disposiciones en materia de la función pública previstas por la Constitución Política del Estado, el presente Estatuto, la Ley de Administración y Control Gubernamentales, y las disposiciones reglamentarias aplicables.

El Sistema de Administración de Personal se ejerce y desarrolla a través del Órgano Rector y por las entidades públicas comprendidas en el ámbito de aplicación del presente Estatuto, de acuerdo a las Normas Básicas de Administración de Personal, reglamentos básicos y normas secundarias o especializadas”.

Las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal, aprobadas por Decreto Supremo (DS) 26115 de 16 de marzo de 2001, tienen por objeto regular este sistema y la carrera administrativa en el marco de la Constitución Política del Estado, la Ley de Administración y Control Gubernamentales, el Estatuto del Funcionario Público y los decretos reglamentarios correspondientes; aplicable a las entidades del sector público, contempladas en los arts. 3 y 4 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales y 3 de la Ley 2027.

A su turno el art. 6.i de estas Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal, establece la obligación de las entidades públicas de “Elaborar y actualizar el Reglamento Específico del Sistema de Administración de Personal (…), en el marco de las disposiciones emitidas por el Órgano Rector del Sistema, de manera tal que posibilite una gestión eficiente y eficaz del personal de su entidad.

Sin embargo, el art. 3 del mismo marco jurídico, establece la siguiente excepción: “Los titulares de aquellos puestos elegidos por votación nacional o local, por atribuciones conferidas por la Constitución Política del Estado o leyes específicas al Poder Legislativo, al Presidente de la República, al Poder Ejecutivo, al Poder Judicial o a la entidad que corresponda, quedan exceptuados de las presentes Normas Básicas, en todo aquello que por naturaleza de su ingreso a la función pública no les sea aplicable”.

La incorporación del control y participación social en la Norma Suprema, tiene por objetivo principal generar y garantizar espacios que permitan a la sociedad civil organizar sus propios  mecanismos de control de la gestión pública, sin formar parte del aparato estatal, a objeto de precautelar la independencia de este poder social, así las organizaciones sociales serán actores fundamentales en el diseño de las políticas públicas, el seguimiento a la gestión y al desempeño laboral de las y los servidores públicos, constituyendo un mecanismo que transversalmente participa y controla el cumplimiento de los objetivos institucionales de cada entidad o empresa con participación estatal, y al respecto la Constitución Política del Estado, dispone que el pueblo soberano a través de la sociedad civil organizada, participará en el diseño y control social de las políticas y funciones públicas en todos los niveles del Estado, velando por el manejo transparente de la información y de los recursos públicos, denunciando ante las instancias competentes, cuando detecte irregularidades en el ejercicio de la función pública o promoviendo la revocatoria de mandato de autoridades electas.

Por su parte el art. 241.V de la Ley Fundamental, señala que será “La sociedad civil se organizará para definir la estructura y composición de la participación y control social”, siendo obligación principal del Estado garantizar la generación de espacios para el cumplimiento de esta actividad constitucional, que será regulada por ley; en esta línea, el art. 36 en relación al art. 62.9 ambos de la LMAD, dispone que la carta orgánica o la norma municipal establecerá obligatoriamente en coordinación con las organizaciones sociales ya constituidas, el ejercicio de la participación y control social. Por su parte, el    art. 3 de la Ley de Participación y Control Social (LPCS), tiene por finalidad “Consolidar la participación y control social como elementos transversales y continuos de la gestión pública; y en los procesos de planificación, seguimiento a la ejecución y evaluación de las políticas públicas y las acciones del Estado Plurinacional, en todos sus ámbitos y niveles territoriales”.

El art. 4.II.4 de la LPCS, proclama a la independencia y autonomía como principio esencial de la participación y control social, entendido como la “…Capacidad para decidir y actuar con libertad y sin depender de un mando o autoridad. Las acciones de la participación y control social no se subordinarán a ningún Órgano y/o autoridad del Estado, ni recibirá instrucciones o presiones de ningún poder fáctico, que vele por intereses particulares contrarios al interés general”, asimismo, el citado artículo establece que el ejercicio de la participación y control social también se desarrolla bajo el principio de complementariedad, por el cual este mecanismo en su lucha contra la corrupción y los intereses particulares incrustados en la administración pública, coadyuvará a la fiscalización y control gubernamental en todos los niveles del Estado; concordante con esta disposición el art. 24.III de la LPCS, ratifica que la fiscalización y/o control gubernamental es función y competencia específica del Estado, destinada a la investigación, control y sanción del manejo incorrecto de los recursos públicos.

En el marco de las disposiciones descritas precedentemente, se infiere que la participación y control social, no es parte de la estructura institucional del Estado, sino un mecanismo independiente y autónomo que vela por los intereses de la colectividad, mediante su intervención transversal en la programación, ejecución y control de las funciones de la administración pública, precautelando porque las políticas públicas y los objetivos de gestión alcanzados guarden relación con las aspiraciones de la sociedad civil, mediante el manejo adecuado, transparente, público y probo de los recursos del Estado, el cual tiene el deber de generar los espacios necesarios para el ejercicio de esta actividad social.

Sin embargo, las prescripciones del proyecto de Carta Orgánica, establecidas en los arts. 51 numerales 1, en su última parte, 2 y 3, que regulan la participación y control social definiendo y  señalando la forma de participación y su forma de organización; asimismo, el art. 52, bajo el epígrafe de obligatoriedad que regula las diferentes acciones de de la participación y el control social, siendo que estas ya se encuentran reguladas por el art. 242 de la CPE, y 53 con excepción del parágrafo II y sus tres numerales regula a título de mecanismos de participación y control social diferentes hechos no considerados como tal, siendo que estos ya se encuentran insertas en la Ley de Participación y Control Social; consiguientemente, este Tribunal identifica aspectos que se contraponen al art. 241 de la CPE, dado que, las entidades del Estado, deberán generar espacios de participación y control social garantizando su participación,  evitando regular o legislar para la participación y control social que está dotado de autonomía e independencia.

Ello implica que las autoridades de todos los niveles de gobierno que en su conjunto forman el Estado, tienen el deber de tomar las medidas necesarias para que dicha garantía se materialice mediante la inscripción de los recursos necesarios en los presupuestos correspondientes y mediante el establecimiento de la estructura organizacional necesaria.

En este contexto, si bien la Constitución Política del Estado ha dispuesto en su art. 218.I, la creación de la Defensoría del Pueblo como la instancia pública de carácter nacional que: “…velará por la vigilancia, promoción, difusión y cumplimiento de los derechos humanos, individuales y colectivos, que se establecen en la Constitución, las leyes y los instrumentos internacionales…”, ello no menoscaba la posibilidad de que las ETA refuercen este rol de defensa de los derechos de los ciudadanos mediante el establecimiento de una institucionalidad local propia para este efecto, en el marco del art. 9.4 de la Ley Fundamental.

Por otra parte, no puede dejar de considerarse que, conforme el principio de progresividad dispuesto en el art. 13 de la CPE, el listado de los derechos fundamentales establecido en el bloque de constitucionalidad es enunciativo, dado que puede ser ampliado de acuerdo al desarrollo normativo, doctrinal y jurisprudencial, principio que debe extenderse en su aplicación a los mecanismos institucionales y organizativos destinados a su materialización. Esto implica que la estructura organizativa y presupuestaria estatal debe también incrementarse y progresar en todos los niveles de gobierno, siempre en la perspectiva de honrar el deber estatal inserto en el art. 9.4 de la Ley Fundamental, y procurar la concreción material de los derechos de las personas.

Es también necesario considerar que en las regiones más remotas del territorio nacional, donde la presencia estatal es escasa, debe existir una institucionalidad municipal que en los hechos coadyuve a establecer una mejor estructura protectiva para facilitar el cumplimiento de las garantías estatales insertas en el art. 9.2 de la CPE.

En este marco de análisis, la creación de un defensor del ciudadano y la ciudadana a nivel municipal, con funciones semejantes a las desarrolladas por el Defensor del Pueblo, no tienen por qué ser necesariamente incompatibles, puesto que el defensor del ciudadano en la práctica no tendrá que interferir en las atribuciones, facultades y competencias atribuidas al Defensor del Pueblo en la Constitución Política del Estado, por lo que es constitucionalmente admisible la creación de una institución encargada de velar por la vigencia de los derechos en el ámbito municipal.

Por otro lado el numeral 2 describe al “Defensor del ciudadano(a) del Municipio Autónomo de Caiza ‘D’, y  el numeral 7 del artículo en análisis describe lo siguiente: “Una ley Municipal determinará las atribuciones de la Defensoría del ciudadano(a) del Municipio Autónomo de Caiza ‘D’, por lo que  es preciso señalar que la autonomía no reside en la unidad territorial, sino en la entidad territorial, y  de acuerdo a lo ya fundamentado en los arts. 1, 5 y 8 del proyecto de Carta Orgánica, al establecer como “Municipio Autónomo” al Municipio de Caiza “D” incurre en una incompatibilidad manifiesta.

El art. 297.I.4 de la CPE señala que las competencias compartidas son: “…aquellas sujetas a una legislación básica de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuya legislación de desarrollo corresponderá a las entidades territoriales autónomas, de acuerdo a su característica y naturaleza. La reglamentación y ejecución corresponderá a las  entidades territoriales autónomas”, sin embargo de la lectura del epígrafe y texto del artículo en análisis, se puede apreciar que esta competencia compartida sería ejercida desde el nivel municipal con el nivel central del Estado, extremo que contraviene y desnaturaliza lo previsto por la Ley Fundamental.

Por otro lado el estatuyente omite señalar la competencia de regulación para la creación y/o modificación de impuestos de dominio exclusivo de los gobiernos autónomos descrito en el art. 299.I.7 de la CPE, omisión que vicia de incompatibilidad todo el artículo, toda vez que la carta orgánica al definir sus competencias, deberá hacerlo conforme lo establecido en la Norma Suprema, lo contrario hace suponer que dicha competencia no sería asumida por la ETA.

Respecto a la asunción de competencias exclusivas la mencionada                    SCP 2055/2012, señalo que: “…el ejercicio competencial de las competencias exclusivas, se perfeccionan en un solo momento; es decir que no es necesario asumir previamente la competencia exclusiva en el estatuto o carta orgánica para poder ejercer la competencia, pues la asunción de competencia se activa una vez que la entidad territorial autónoma ejerce la competencia a través de una de sus facultades, esto responde -conforme se señaló- a que en el modelo boliviano la distribución de las competencias establecidas en la Constitución tiene un carácter cerrado…”, lo que quiere decir que la asunción de competencias exclusivas se produce de forma directa y obligatoria por imperio de la Constitución Política del Estado, y el referirse a este aspecto, otorga la posibilidad del cumplimiento de otros tramites o procedimientos administrativos a ser creados por la entidad autónoma que llegarían a dilatar la asunción competencial,  extremo que llega a contradecir la gradualidad como principio de la organización territorial establecida en el art. 270 de la CPE, y lo señalado en el art. 5.13 de la LMAD, consiguientemente el estatuyente debe modificar el epígrafe para tener correspondencia con el texto que desarrolla.

El art. 64.I de la LMAD, señala que: “Todas las competencias exclusivas asignadas por la Constitución Política del Estado a las entidades territoriales autónomas  y aquellas facultades reglamentarias y ejecutivas que les sean transferidas o delegadas por ley de la Asamblea Legislativa Plurinacional deben ser asumidas obligatoriamente por estas, al igual que aquellas exclusivas del nivel central del Estado que les corresponda en función de su carácter compartido o concurrente sujetas a normativa en vigencia”,  de donde se advierte que las ETA asumen de forma obligatoria las competencias exclusivas y las que sean transferidas o delegadas del nivel central del Estado, y en su ejercicio se aplica el principio de gradualidad; sin embargo, en el caso presente el estatuyente se refiere de forma general a las otras competencias adoptadas bajo el principio de gradualidad y voluntariedad, incurriendo en un error conceptual y dando a entender estas se asumen de forma gradual y en torno a su voluntariedad, extremo totalmente inadmisible, puesto que como se dijo las mismas se asumen de forma obligatoria y no sujetos a una gradualidad y voluntariedad, toda vez que el principio de gradualidad se aplica en el ejercicio de la competencia.

De la lectura detenida al artículo en análisis, se evidencia que el mismo es  ambiguo toda vez que habla sobre límites administrativos para el ejercicio de sus competencias establecidas por la Norma Suprema, y que los mismos serán definidos mediante leyes del nivel central del Estado, extremo que es incomprensible, toda vez que las competencias definidas por la Constitución Política del Estado no deben ser delimitadas administrativamente por leyes del nivel central para su ejercicio, consecuentemente este hecho genera una inseguridad jurídica manifiesta al ser ambiguo en su aplicación y entendimiento, es así que, el Tribunal Constitucional Plurinacional en su rol de interprete genuino de la Ley Fundamental, debe velar por la supremacía de la misma, ejerciendo el control constitucional, precautelando el respecto y vigencia de los derechos y garantías constitucionales, y las disposiciones a interpretarse deberán ser en función al contexto general de la Norma Suprea de forma sistemática, y en ese orden de ideas el art. 9.2 de la CPE, establece como fin y función del Estado el garantizar el bienestar, el desarrollo, y la seguridad, precepto que guarda relación con el art. 178 de la CPE, referido a la seguridad jurídica, por lo que el Tribunal Constitucional Plurinacional, al ser guardián de la vigencia y protección de los derechos consagrados por la Constitución Política del Estado, también debe velar por que las normas tengan coherencia y armonía constitucional que  garanticen esa seguridad jurídica en los estantes y habitantes de nuestro Estado Plurinacional.

El art. 109.I de la LMAD, establece que: “Son de propiedad de las entidades territoriales autónomas los bienes muebles, inmuebles, derechos y otros relacionados, que le son atribuidos en el marco del proceso de asignación competencial previsto en la Constitución Política del Estado y la presente Ley, correspondiendo a estas entidades efectuar su registro ante las instancias asignadas por la normativa vigente”, asimismo la Disposición Transitoria Décima Quinta de la citada Ley señala que: “Mientras no cambie la asignación de competencias, las entidades territoriales autónomas municipales mantienen el derecho propietario y la administración de los bienes muebles e inmuebles afectados a la infraestructura física de los servicios públicos de salud, educación, cultura, deportes, caminos vecinales y microriego…”, esto mientras se cumpla lo dispuesto en el art. 339.II de la CPE que señala: “Los bienes de propiedad del Estado y de las entidades públicas constituyen propiedad del pueblo boliviano, inviolable, inembargable, imprescriptible e inexpropiable, no podrán ser empleados en provecho particular alguno. Su calificación, inventario, administración, disposición, registro obligatorio y formas de reivindicación serán regulados por la ley”.

De esta forma se entiende que será una ley específica de carácter nacional la que en definitiva establecerá el marco regulatorio general respecto de la distribución, calificación y  clasificación de los bienes públicos que sustentarán el ejercicio de dichas competencias en cada nivel de gobierno; marco sobre el cual, las normas específicas de los gobiernos autónomos  establecerán las previsiones específicas respecto de los bienes, consiguientemente la carta orgánica no puede hacer una clasificación de los bienes como en el caso presente.

El art. 109.I de la LMAD, establece que: “Son de propiedad de las entidades territoriales autónomas los bienes muebles, inmuebles, derechos y otros relacionados, que le son atribuidos en el marco del proceso de asignación competencial previsto en la Constitución Política del Estado y la presente Ley, correspondiendo a estas entidades efectuar su registro ante las instancias asignadas por la normativa vigente”, asimismo la Disposición Transitoria Décima Quinta de la citada Ley señala que: “Mientras no cambie la asignación de competencias, las entidades territoriales autónomas municipales mantienen el derecho propietario y la administración de los bienes muebles e inmuebles afectados a la infraestructura física de los servicios públicos de salud, educación, cultura, deportes, caminos vecinales y microriego…”, esto mientras se cumpla lo dispuesto en el art. 339.II de la CPE que refiere: “Los bienes de propiedad del Estado y de las entidades públicas constituyen propiedad del pueblo boliviano, inviolable, inembargable, imprescriptible e inexpropiable, no podrán ser empleados en provecho particular alguno. Su calificación, inventario, administración, disposición, registro obligatorio y formas de reivindicación serán regulados por la ley”.

De esta forma se entiende que será una ley específica de carácter nacional la que en definitiva establecerá el marco regulatorio general respecto de la distribución, calificación y  clasificación de los bienes públicos que sustentarán el ejercicio de dichas competencias en cada nivel de gobierno; sobre el cual, las normas específicas de los gobiernos autónomos establecerán las previsiones específicas respecto de los bienes, consiguientemente la carta orgánica no puede  hacer una clasificación de los bienes como en el caso presente.

En cumplimiento al mandato constitucional del art. 323.III, se emitió la Ley 154 de 14 de julio de 2011, que en su art. 8 (impuestos de dominio municipal) señala los hechos generadores sobre los cuales los gobiernos autónomos municipales podrán crear impuestos; en el presente caso dentro los ingresos tributarios el estatuyente señala como impuestos municipales, a hechos generadores que no guardan concordancia con la referida Ley; toda vez que, se transcribió a medias cada hecho generador descrito, omitiendo inclusive otros, ya que la aludida Ley dispone como hechos generadores los siguientes: “Artículo 8. (Impuestos de dominio municipal). Los gobiernos municipales podrán crear impuestos que tengan los siguientes hechos generadores: a. La propiedad de bienes inmuebles urbanos y rurales, con las limitaciones establecidas en los parágrafos II y III del Artículo 394 de la Constitución Política del Estado, que excluyen del pago de impuestos a la pequeña propiedad agraria y la propiedad comunitaria o colectiva con los bienes inmuebles que se encuentren en ellas. b. La propiedad de vehículos automotores terrestres. c. La transferencia onerosa de inmuebles y vehículos automotores por personas que no tengan por giro de negocio esta actividad, ni la realizada por empresas unipersonales y sociedades con actividad comercial. d. El consumo específico sobre la chicha de maíz. e. La afectación del medio ambiente por vehículos automotores; siempre y cuando no constituyan infracciones ni delitos”,  consiguientemente la Carta Orgánica al ser una norma institucional básica con característica rígida deberá contener los hechos generadores precisos que guarden relación con precepto aludido, que no dé lugar a otras interpretaciones o genere una inseguridad jurídica respecto de los diferentes impuestos que son parte de los ingresos tributarios, y en esa lógica el señalar al impuesto como ingreso tributario no resulta incompatible, pero si la descripción de los diferentes impuestos con hechos generadores que no guardan relación con la precitada Ley 154. 

El art. 341.3 de la CPE, señala que: “Son recursos departamentales: Impuestos, tasas, contribuciones especiales y patentes departamentales sobre recursos naturales”, por su parte el art. 104.4 de LMAD señala que: “Son recursos de las entidades territoriales departamentales (…) Las patentes departamentales por la explotación de los recursos naturales de acuerdo a la ley del nivel central del Estado”, y el art. 111.II de la referida LMAD, dispone que: “Las entidades territoriales autónomas deberán establecer los mecanismos que garanticen la distribución equitativa dentro de la jurisdicción departamental, de los recursos provenientes de la explotación de recursos naturales, en el marco de un acuerdo departamental”, de donde se advierte que se constituye en un recurso departamental los ingresos que provengan por explotaciones mineras de los recursos naturales, y la distribución será de forma equitativa conforme el art. 353 de la CPE, sin embargo en el caso presente el estatuyente intento adecuar el contenido del art. 111.II de la LMAD, incurriendo en una incompatibilidad, toda vez que está haciendo la misma regulación de manera general para el departamento, estableciendo mecanismos de control para garantizar la distribución de recursos dentro la jurisdicción departamental, extremo que no es aceptable, ya que la carta orgánica puede normar dentro su espacio físico territorial material y no trascender sus límites territoriales, puesto que no resulta incompatible el establecer mediante norma municipal mecanismos que garanticen  una distribución equitativa de los recursos provenientes de recursos naturales, siempre que la realice en su jurisdicción y en el marco de lo señalado en el       art. 272 de nuestra CPE, no en una norma de carácter general tal como señalada en la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibañez” ,al referirse a la jurisdicción departamental.

El precepto normativo analizado señala que: “La planilla salarial será probada mediante Resolución Municipal en la que se establece la remuneración que contemple al retribución al Alcalde o Alcaldesa Municipal, Concejales o Concejalas…”, advirtiéndose que la regulación de  este hecho mediante una dispsición municipal no resulta incompatible, pero el instrumento destinado a normar la planilla salarial no es constitucionalmente admisible, toda vez que el estatuyente pretende regular ésta, mediante una resolución municipal contraviniendo la independencia y separación de órganos establecido en el art. 12 de la CPE, ya que pretender regular mediante una resolución del Concejo Municipal para cumplimiento de ambos órganos, hace entrever una subordinación del Órgano Ejecutivo hacia el Órgano Deliberante, y una vulneración a la independencia que tiene cada uno de estos para emitir su propia normativa interna,  por otro lado el escenario sería diferente y resultaría admisible constitucionalmente si  el presupuesto de la planilla salarial sería regulado mediante una ley municipal en la que si corresponde su aplicación para ambos órganos, situación que no pasa en el caso presente.

Los derechos  individuales o colectivos reconocidos y establecidos en la Constitución Política del Estado son directamente aplicables al tenor de su         art. 109; en el caso presente el derecho de participación del grupo minoritario en la conformación de la entidad territorial es un derecho ampliamente reconocido por la Norma Suprema, consecuentemente estas previsiones constitucionales no necesitan un reconocimiento extra; toda vez que, conforme el art. 410 de la citada Ley Fundamental, “La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier disposición normativa…”

El art. 298.II.35 de la CPE, señala que las políticas generales de desarrollo productivo es competencia exclusiva del nivel central del Estado, por su parte el art. 299.II.16 de la CPE, instaura como competencia concurrente la agricultura, ganadería, caza y pesca,  de donde se puede colegir que el nivel central del Estado tiene la competencia exclusiva de regular las políticas generales sobre el desarrollo productivo; asimismo, éste posee la facultad legislativa para desarrollar la competencia concurrente sobre agricultura, ganadería, caza y pesca, consecuentemente en aplicación de la competencia exclusiva, una ley del nivel central del Estado es la que regulará el régimen agropecuario pudiendo transferir o delegar la facultad reglamentaria y ejecutiva, por lo que los gobiernos autónomos municipales no tiene la competencia para emitir una ley de desarrollo agropecuario y establecer su régimen, por su parte en cumplimiento de la competencia concurrente las ETA, cuentan con la facultad reglamentaria y ejecutiva en el tema de agricultura, ganadería, caza y pesca, dejando reservado la facultad legislativa para  el nivel central del Estado.

El art. 275 de la CPE, señala que: “Cada órgano deliberativo de las entidades territoriales elaborará de manera participativa el proyecto de Estatuto o Carta Orgánica que deberá ser aprobado por dos tercios del total de sus miembros, y previo control de constitucionalidad, entrará en vigencia como norma institucional básica de la entidad territorial mediante referendo aprobatorio en su jurisdicción”, de donde se advierte que conforme la Ley Fundamental, el denominativo de la carta orgánica es la norma institucional básica, por lo que en el caso presente no se hace referencia a lo dispuesto por la Constitución Política del Estado, ya que sólo se lo denomina norma básica, extremo que conlleva el vicio de incompatibilidad.

Del análisis a la presente Disposición Transitoria, se advierte ambigüedades en su texto, toda vez que hacen referencia a que la transferencia de competencias sería conforme  a un cronograma de acreditación de estas y depósitos de recursos económicos y financieros al tesoro municipal, si bien es cierto que conforme el  art. 110.III de la LMAD: “Las transferencias para el financiamiento de competencias delegadas o transferidas por el nivel central del Estado a entidades territoriales autónomas serán establecidas mediante norma de la Asamblea Legislativa Plurinacional”, el mismo no hace referencia a un supuesto cronograma de acreditación de competencias, por otro lado respecto de la acreditación competencial,  este Tribunal ya se pronunció por su incompatibilidad en la presente Carta Orgánica, consecuentemente este texto contiene elementos que provocan imprecisión e inseguridad jurídica en su interpretación y aplicación, por lo que  el Tribunal Constitucional Plurinacional en su rol de interprete genuino de la Constitución Política del Estado debe velar por la supremacía de la misma, ejerciendo el control constitucional, precautelando el respecto y vigencia de los derechos y garantías constitucionales, las normas a interpretarse deberán ser en función al contexto general de la Ley Fundamental, de forma sistemática, y en ese orden de ideas el art. 9.2 de la CPE, establece como fin y función del Estado el garantizar el bienestar, el desarrollo, y la seguridad, precepto que guarda relación con el art. 178 de la CPE, referido a la seguridad jurídica, por lo que el Tribunal Constitucional Plurinacional, al ser guardián de la vigencia y protección de los derechos consagrados por la Constitución Política del Estado, también debe velar por que las disposiciones tengan coherencia y armonía constitucional que  garanticen esa seguridad jurídica en los estantes y habitantes de nuestro Estado Plurinacional.

Finalmente se debe señalar que conforme el art. 272 de la CPE y las definiciones establecidas en el art. 6 de la LMAD, la autonomía reside en la entidad territorial que en este caso es el Gobierno Autónomo Municipal de Caiza “D”, y no en la unidad territorial o Municipio de Caiza “D” como el estatuyente pretende regular,  por lo que este extremo resulta incompatible con la Ley Fundamental y debe ser suprimido. 

El artículo 275 de la Constitución Política del Estado señala que: “Cada órgano deliberativo de las entidades territoriales elaborará de manera participativa el proyecto de Estatuto o Carta Orgánica que deberá ser aprobado por dos tercios del total de sus miembros, y previo control de constitucionalidad, entrará en vigencia como norma institucional básica de la entidad territorial mediante referendo aprobatorio en su jurisdicción”, advirtiéndose que la norma institucional básica entrará en vigencia después de haberse realizado el referendo, consiguientemente condicionar la entrada en vigencia  de la carta orgánica a una promulgación previa por el Órgano Ejecutivo Municipal, contraviene la Constitución Política del Estado, toda vez que como se vio la promulgación de la carta orgánica no es requisito previo para su vigencia, sino el referendo aprobatorio, asimismo la promulgación de la carta orgánica de los municipios no está prohibida como un acto formal y solemne, acción que podrían llevar a cabo los Gobiernos Municipales, pero sin que esta promulgación sea un requisito sine qua non  para su entrada en vigencia, toda vez que este hecho es el que vicia de incompatibilidad.

La norma en análisis describe de manera general que la implementación del contenido de la Carta Orgánica será gradual y paulatina, advirtiéndose que la aplicación del contenido de la misma que incluye derechos, obligaciones, definición de competencias, regímenes, y demás aspectos previstos se sujetarían a una supuesta implementación gradual y paulatina, extremo que no es aceptable toda vez que el art. 275 de nuestra CPE, establece que la entrada en vigencia de la carta orgánica será mediante referendo aprobatorio; esto quiere decir que una vez se haya pronunciado el soberano por la aprobación la carta orgánica, ésta entra en vigencia y aplicación directa.

Asimismo, cuando una norma legal ha previsto la creación, fusión o supresión de instituciones, entidades o empresas, u otros presupuestos que por su naturaleza no son directamente aplicables, la misma norma legal también debe prever en las disposiciones transitorias la gradualidad, el tiempo prudencial, y la emisión de una ley específica  de ser necesaria para su aplicabilidad y entrada en vigor.