DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0048/2015

Con relación a la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, la mencionada DCP 0001/2013, reiterando el entendimiento expresado en la SCP 2055/2012, señaló que: “‘En el contexto señalado, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización es una norma vertebral de un sistema autonómico diseñado a partir de cuatro tipos de autonomías, que configuran un sistema de gestión y administración del Estado complejo, cuestión que hace ineludible y necesaria una ley marco que permita un funcionamiento armónico del Estado compuesto planteado por el Constituyente, cual es el Estado Unitario Plurinacional con autonomías, máxime si los principios de unidad y de autogobierno no deben ser entendidos como equidistantes o contrapuestos, sino complementarios y convergentes’.

‘I.   La Ley Marco de Autonomías y Descentralización regulará el procedimiento para la elaboración de Cartas autonómicos y Cartas Orgánicas, la transferencia y delegación competencial, el régimen económico financiero, y la coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas.

A lo que la SCP 2055/2012, ha señalado lo siguiente: ‘En tal sentido, es necesario destacar que la Tercera Parte de la Constitución Política del Estado, al margen de contemplar una reserva de ley para la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, contempla adicionalmente otras veintiocho reservas de ley, legislación que permitirá implementar el nuevo modelo de Estado, y si bien es evidente que el texto constitucional no hace referencia al tipo de ley al que hace alusión la «reserva de ley», se entiende por ésta «la remisión que hace normalmente la Constitución y de forma excepcional la ley, para que sea una ley y no otra norma jurídica la que regule determinada materia. En otras palabras, se está frente a una reserva de ley cuando, por voluntad del constituyente o por decisión del legislador tiene que ser en sentido formal la que regule un sector concreto del ordenamiento jurídico» (Miguel Carbonell-2005).

En esta perspectiva, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización en el art. 71, señala que: «todo mandato a ley incluido en el texto constitucional sin determinar la entidad territorial que legislará, implica el ejercicio de exclusividad nacional, salvo en el caso de las competencias exclusivas de una entidad territorial autónoma, donde corresponderá su respectiva legislación», normativa que tiene estrecha relación y concordancia con el art. 410.II de la CPE, que condiciona la aplicación de la norma, además de la jerarquía normativa, al ámbito de las competencias de las entidades territoriales autónomas, es decir, que sobre las competencias de las entidades territoriales autónomas el nivel central del Estado no está facultado para legislar, pero en aquello que no es competencia de las entidades territoriales autónomas, el nivel central del Estado tiene la obligación de hacerlo para garantizar la seguridad jurídica.

Consecuentemente, la Tercera Parte de la Constitución Política del Estado norma de manera primaria el pacto territorial constitucional al que se llegó en la Asamblea Constituyente, por lo que sus contenidos son referentes a la organización territorial, a las autonomías y descentralización, elementos que son integralmente relacionados entre sí; entendiéndose a la autonomía como un modelo de Estado que es transversal en las cinco partes que conforman la norma fundamental, por lo tanto, el mandato del art. 271 de la CPE, carece de un carácter interpretativo restrictivo, por lo mismo debe ser entendido como un mandato que establece unos contenidos mínimos para la Ley Marco de Autonomías y Descentralización.

En el contexto señalado, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización es una Ley que regula la organización territorial, la autonomía y la descentralización, por lo que las veintiocho reservas de ley contempladas en la Constitución, deberán ser desarrolladas por una ley en sentido formal, lo que no prohíbe que varias de esas reservas de ley puedan ser reguladas por la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, máxime si se toma en cuenta que en virtud de una interpretación sistemática de la Constitución las temáticas a ser desarrolladas por el art. 271 de la CPE, suponen contenidos mínimos que deben ser regulados por la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, en virtud de las veintiocho reservas de ley que contiene la Tercera Parte de la Norma Fundamental. 

En este orden de ideas, la misma Constitución Política del Estado en la Tercera Parte, Título I, determina la Estructura y Organización Territorial del Estado, disponiendo que dicha organización será regulada mediante una ley, por lo mismo, no existe impedimento a que una ley marco regule los otros aspectos señalados y contemplados bajo reserva de ley en la Tercera Parte de la Constitución Política del Estado, en la medida que se constituye en una norma vertebral de un sistema autonómico diseñado a partir de cuatro tipos de autonomías, que configuran una sistema de gestión y administración del Estado complejo, cuestión que hace ineludible y necesaria una ley marco que permita un funcionamiento armónico del Estado compuesto planteado por el Constituyente, cual es el Estado Unitario Plurinacional con autonomías…’.

Finalmente, tanto los arts. 271 como el art. 163 de la CPE, establecen un tratamiento especial y cualificado tanto para la Ley Marco de Autonomías y Descentralización como para las iniciativas legislativas en materia de descentralización, autonomías y ordenamiento territorial, que establece que la aprobación de la primera -la Ley Marco de Autonomías y Descentralización- requiere dos tercios de voto de los miembros presentes de la Asamblea Legislativa Plurinacional, y las segundas la obligatoriedad de ser puestas en conocimiento de la Cámara de Senadores.

En consecuencia, y en el marco de la interpretación emitida por el Tribunal Constitucional Plurinacional en la SCP 2055/2012, se infiere que la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, es una norma de desarrollo constitucional del régimen de autonomías, por lo que sus preceptos, por lo menos aquellos que fueron observados y pasaron por un test de constitucionalidad en este tribunal, podrán servir de preceptos orientadores para realizar el control previo de constitucionalidad de los proyectos de Cartas y Cartas Orgánicas”.

Respecto a la supletoriedad de la norma, el art. 11.I de la LMAD, establece que: “El ordenamiento normativo del nivel central del Estado será en todo caso, supletorio al de las entidades territoriales autónomas. A falta de una norma autonómica se aplicará la norma del nivel central del Estado con carácter supletorio”.

En ese sentido, de ninguna manera podrá entenderse que en aplicación de la cláusula de supletoriedad, el nivel central del Estado puede normar (legislar o reglamentar) sobre las competencias exclusivas departamentales, municipales o IOC; es decir, no puede entenderse a la supletoriedad de la norma como una cláusula universal atribuida a favor del nivel central del Estado sobre cualquier competencia, incluidas las exclusivas de las ETA.

Por ello, cabe precisar que la norma supletoria se aplicará cuando las ETA, aún no hubieren ejercido sus facultades legislativas respecto a las competencias asignadas; en cuya circunstancia, y por decisión de sus autoridades, se aplicará de manera secundaria la legislación nacional preconstitucional vigente hasta que se emita la respectiva disposición autonómica.