FACULTAD DE INVESTIGACIÓN 1/2007 (DICTAMEN). CÁMARA DE DIPUTADOS DEL CONGRESO DE LA UNIÓN.

Ya quedó establecido que la violación grave de garantías puede configurarse cuando las autoridades, mediante un concierto previo, deliberadamente infringen garantías constitucionales. Asimismo, se determinó que dicha violación se configura cuando ante una situación deficitaria del goce de los derechos fundamentales las autoridades se abstienen de actuar para evitar tal situación. Además, de manera destacada se sostuvo que la violación grave de garantías debe ser consecuencia del proceder activo o pasivo de las autoridades ya sea de manera directa o indirecta, pero decisiva. Por último, también se afirmó que cuando se está ante una omisión debe verificarse si ésta es absoluta (ausencia total de una actuación) o si se trata de resultados indeseados a pesar del esfuerzo idóneo de la autoridad por evitarlos actuando en vías alternas, esto es, se presentan resultados no queridos que se producen aun cuando la autoridad ejecutó los actos necesarios dirigidos a impedirlos.

En el caso, según quedó expuesto con anterioridad, durante el periodo investigado en el Municipio de Oaxaca de Juárez y zona conurbada se vivieron hechos provocados por particulares inconformes que impactaron negativamente en la vida y derechos de otros sectores de la población. Es así, que tales hechos no provenían directamente de la autoridad por lo que resulta incuestionable que no se está en el supuesto del concierto previo y deliberado de las autoridades que de manera directa o indirecta, pero decisiva, violan garantías constitucionales. Por el contrario, la violación generalizada se provocó por una omisión de las autoridades consistente en no desplegar los actos de imperio necesarios tendentes a restablecer el orden y garantizar el goce de los derechos fundamentales. De aquí que lo procedente sea examinar si se está frente a una omisión absoluta o ante la existencia de resultados indeseados.

El titular del Poder Ejecutivo Local es el encargado de conducir la política dentro de su ámbito competencial y con ella dar solución efectiva a las demandas o conflictos sociales. Además, también le corresponde ejecutar las leyes expedidas por el órgano legislativo correspondiente. Así, debe conducir la política y ejecutar las leyes respectivas de manera tal que asegure el orden público y el bienestar de los gobernados.

Cuando en una comunidad se genera un problema social es imperativo que los gobernantes tengan la sensibilidad de comprenderlo y la capacidad para resolverlo por las vías legales que procedan. Una de estas vías es la política pues permite que se dé una interlocución directa entre las partes que abone a la solución del problema. No obstante, si la vía política se agota sin haber obtenido los resultados esperados, y la naturaleza del conflicto lo amerita, es necesario emplear la fuerza pública como último recurso, lo que justifica que se privilegie el diálogo para la solución de conflictos con implicaciones sociales, máxime cuando tales conflictos derivan de un descontento que pudiera resultar explicable si se atiende a situaciones de pobreza y marginación.

Ahora bien, según quedó ampliamente expuesto en el presente dictamen, el movimiento social que tuvo verificativo en el Municipio de Oaxaca de Juárez y zona conurbada tuvo su origen en el pliego de peticiones formulado por la Sección XXII del Sindicato Nacional de Trabajadores al Servicio de la Educación. Dicha sección presentó ante el Gobierno del Estado un escrito en el que formuló diversas demandas entre las que destacó, por su importancia fundamental, la incorporación del magisterio de Oaxaca a la zona económica número III con motivo del encarecimiento del costo de la vida. Es conveniente recordar que las peticiones del magisterio fueron atendidas por el gobernador del Estado, toda vez que aun cuando justificó ante la mencionada sección XXII que dicha rezonificación era competencia de la Federación y que el gobierno no contaba con los recursos necesarios para hacer tal incorporación, sin embargo, hizo un ofrecimiento de varios millones de pesos y, además, comenzó a gestionar ante la Federación aquellas prestaciones que escapaban de las posibilidades de la entidad. En efecto, dicho funcionario ordenó la instalación de mesas de trabajo en las que intervinieron altos funcionarios de su gobierno y en las que llegó a ofrecer al magisterio inconforme una aportación de sesenta y cuatro millones de pesos para incrementar sus salarios. Además, hizo algunos otros ofrecimientos los cuales fueron calificados de "insuficientes" por la mencionada sección XXII y asociaciones participantes.

De lo hasta aquí expuesto se aprecia que en un principio el gobernador del Estado de Oaxaca llevó a cabo actos dirigidos a solucionar el conflicto social que se actualizó en el Municipio de Oaxaca de Juárez y zona conurbada, pues atendió las demandas de los inconformes y formuló propuestas de solución que correspondían a tales demandas. No obstante lo anterior, según quedó expuesto con anterioridad, el titular del Ejecutivo del Estado sin la suficiente programación decidió emplear la fuerza pública con la finalidad de desalojar las vialidades del centro histórico. Tal decisión, aunque era necesaria, no puede estimarse acertada toda vez que ni siquiera se contaba con datos fiables sobre las características del movimiento al que se pretendía enfrentar, el número de personas que intervenían, su capacidad de reacción y organización, el apoyo popular con el que contaban y el armamento que, en su caso, podían emplear las personas que lo conformaban.

Es importante apuntar aquí que la ausencia de una estrategia adecuada con la que procedió el gobernador del Estado de Oaxaca no únicamente tuvo como consecuencia que el conflicto se agravara, sino que también fue desconocido como interlocutor por los inconformes, lo que provocó que quedara fuera de las negociaciones tendentes a resolver un problema que inició siendo local y que, en consecuencia, debió atender con mayor estrategia.

Con posterioridad al operativo antes mencionado el conflicto se polarizó, de tal manera que el desorden generalizado creció sin que el titular del Ejecutivo hubiera adoptado medidas necesarias tendentes a solucionar tal desorden, sobre todo porque existía la posibilidad de incrementarlo ante la insuficiencia de cuerpos de seguridad especializados en el control de multitudes. Sobre el particular debe decirse que es deber de la autoridad garantizar el respeto a las garantías sociales, las cuales le imponen un deber de cuidado consistente en asegurar que los destinatarios de las garantías individuales realmente puedan disfrutar de éstas. Para ello, es necesario que se asegure el orden público pues éste es una condición imprescindible para el goce de las garantías que la Constitución protege.

Lo expuesto en párrafos precedentes debe relacionarse con el hecho de que el gobernador del Estado no cuenta con una fuerza pública eficiente y capaz de preservar el orden público ante el surgimiento de conflictos sociales como el que tuvo verificativo en el Municipio de Oaxaca de Juárez y zona conurbada. Al respecto, el artículo 4o. de la Ley Orgánica de la Policía del Estado de Oaxaca dispone:

"Artículo 4o. El mando supremo de la policía corresponde al Ejecutivo Local, de conformidad con lo que previene el artículo 80 fracción XX de la Constitución Política del Estado.

"El mando inmediato de la policía corresponde al jefe de la misma quien será designado por el gobernador del Estado."

De la disposición legal transcrita se aprecia que el gobernador del Estado es el mando supremo de la policía la cual debe, entre otras cuestiones, proteger a los habitantes de la entidad. Esto determina que dicho funcionario tiene la obligación de adoptar las medidas que sean necesarias para que en la entidad se tenga una fuerza pública suficiente y profesional que por sí sola sea capaz de preservar y, en su caso, restablecer el orden público.

La necesidad de contar con una policía estatal eficiente y con capacidad de respuesta, se acentúa en el Estado de Oaxaca ya que una importante cantidad de sus Municipios, al regirse por usos y costumbres, dependen en gran medida del apoyo de la policía estatal cuando se presentan hechos que escapan al comportamiento ordinario de las poblaciones.

Por otra parte, a las autoridades federales no se les puede considerar participantes en la violación generalizada de garantías, por el contrario, fue precisamente su intervención lo que restableció el orden público en el Municipio de Oaxaca de Juárez y zona conurbada. No debe pasar inadvertido que, según quedó establecido, la recta interpretación del artículo 119 constitucional determina que las autoridades federales, ante la excitativa que se les formule en el sentido de que apoyen a una determinada entidad federativa con fuerza pública ante un trastorno interno, no están ineluctablemente obligadas a emplear ésta, sino que pueden valorar prudentemente la situación y, en su caso, emplear el diálogo y la negociación para resolver el problema social, máxime que, como quedó demostrado, la fuerza pública debe emplearse como último recurso.

En el caso, es claro que las autoridades federales no incurrieron en una omisión absoluta, pues en el momento en el que les fue solicitada la fuerza pública contestaron en el sentido de que, previamente a hacer uso de ésta, debían conocer las circunstancias de hecho que imperaban en la referida zona geográfica. Además, la Federación -por conducto de la Secretaría de Gobernación- se incorporó a las negociaciones pues en un primer momento fungió como mediadora entre el magisterio y el Gobierno del Estado de Oaxaca y, posteriormente, actuó como parte interesada al grado en que el titular de dicha secretaría intervino personalmente en las negociaciones. Cabe precisar que la autoridad federal en todo momento intentó llegar a la solución del conflicto mediante el diálogo.

En el orden de ideas mencionado, es claro que a las autoridades federales no se les puede estimar participantes del estado generalizado de desorden que configuró la violación grave de garantías.

DÉCIMO. Remisión y publicidad del dictamen. En virtud de que en el presente dictamen se establece que en los hechos materia de la investigación se incurrió en violaciones graves a garantías, con apoyo en lo dispuesto en las reglas 24 y 25 del Acuerdo General Plenario 16/2007, resulta procedente notificarlo a los poderes y órganos investigados:

Al titular del Ejecutivo Federal y de la Secretaría de Seguridad Pública Federal, por tener a su cargo la Policía Federal Preventiva; al titular de la Policía Federal Preventiva; al procurador general de la República, en virtud de los procedimientos que pudieran instaurarse por actos de los miembros de la Policía Federal Preventiva; al titular del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, con motivo de su participación y toda vez que siendo la mayor autoridad política en el Estado, tiene superioridad jerárquica sobre la Policía Preventiva Estatal, la Procuraduría de Justicia del Estado y de las diversas autoridades encargadas de seguir procedimientos administrativos; y, a la presidencia municipal de la ciudad de Oaxaca de Juárez, en su calidad de autoridad del Municipio y superioridad jerárquica de la Policía Preventiva Municipal.

Por otra parte, con base en los mismos fundamentos, y en virtud de que en la especie se ha interpretado el marco constitucional que rige el uso de la fuerza pública, por ello aplicable en todo el país, y se han advertido omisiones importantes de diversa índole que aquejan, en términos generales, el ejercicio de esta función pública, en el que concurren varias órdenes de gobierno y sus respectivos poderes, este Pleno considera que es el caso remitir el presente a las autoridades cuyas funciones están vinculadas a la materia de seguridad pública en sus diversas facetas (legislativa y ejecutiva), para que sea considerado su contenido.

Conforme a lo recién dicho, ha de remitirse: al titular del Poder Ejecutivo Federal; a las Cámaras del Congreso de la Unión; a los gobernadores de los Estados y jefe de Gobierno del Distrito Federal; a los Poderes Legislativos de los Estados y a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; al secretariado ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública; al procurador general de la República y los procuradores de Justicia de las entidades federativas; y a los titulares de las corporaciones policíacas de cada entidad federativa.

Por otra parte, considerando la concurrencia de los Municipios en materia de policía y seguridad pública, infórmese a los Municipios del Estado mexicano, que este Tribunal Pleno al acordar el presente dictamen ha interpretado el marco constitucional aplicable al uso de la fuerza pública y que, en esa virtud, se han establecido criterios que son aplicables al uso de la fuerza que hagan las autoridades municipales; e infórmeseles también que ello será objeto de publicidad a través de los medios de comunicación oficial que enseguida se indican.

Finalmente, en vista de la importancia y trascendencia de los contenidos y pronunciamientos que en el presente dictamen se hacen sobre el uso de la fuerza pública y derechos humanos, cuyo respeto es deber de toda autoridad, este Tribunal Pleno considera conveniente ordenar publicar este dictamen (resguardando datos personales) en el Diario Oficial de la Federación, en la Gaceta del Gobierno del Estado de Oaxaca y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

Ahora bien, con el fin de resguardar los datos considerados sensibles contenidos en el presente dictamen, remítase a dichas autoridades versión pública de este dictamen, que se elabore resguardando tales datos en términos de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.

Con base en los fundamentos y razonamientos invocados, y en los términos señalados en los considerandos que conforman el presente dictamen, se

DICTAMINA:

PRIMERO. En los hechos acaecidos en la ciudad de Oaxaca de Juárez y zona conurbada, que fueron materia de la presente investigación, se incurrió en violaciones graves de garantías, en los términos señalados en el considerando octavo de este dictamen.

SEGUNDO. Las autoridades involucradas en las violaciones graves de garantías se precisan en el considerando noveno de este dictamen.

TERCERO. Remítase el presente dictamen a las autoridades precisadas en el último considerando, en los términos y para los efectos ahí establecidos.

CUARTO.-Publíquese en el Diario Oficial de la Federación, en la Gaceta del Gobierno del Estado de Oaxaca y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, en los términos establecidos en la parte final de este dictamen.