tDECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0208/2015

El art. 2 de la CPE, establece que: “Dada la existencia precolonial de las naciones y pueblos indígena originario campesinos y su dominio ancestral sobre sus territorios, se garantiza su libre determinación en el marco de la unidad del Estado, que consiste en su derecho a la autonomía, al autogobierno, a su cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a la consolidación de sus entidades territoriales, conforme a esta Constitución y la ley”.

El art. 5.I de la CPE, dispone que: “Son idiomas oficiales del Estado el castellano y todos los idiomas de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, que son el aymara, araona, baure, bésiro, canichana, cavineño, cayubaba, chácobo, chimán, ese ejja, guaraní, guarasu´we, guarayu, itonama, leco, machajuyai-kallawaya, machineri, maropa, mojeño-trinitario, mojeño-ignaciano, moré, mosetén, movima, pacawara, puquina, quechua, sirionó, tacana, tapiete, toromona, uru-chipaya, weenhayek, yaminawa, yuki, yuracaré y zamuco”.

Se analizará de manera conjunta los arts. 4 y 5; en ese antecedente, el primero de ellos, establece la extensión de superficie del municipio de Santiago de Huata, entre otros aspectos; sobre dicha previsión, cabe puntualizar que el art. 269.II de la CPE, ha dispuesto que la delimitación de unidades territoriales, será efectuada según las condiciones establecidas en la Norma Suprema y en la ley; vale decir, que reserva a una ley nacional la citada labor; en ese marco, el legislador nacional ha sancionado la Ley de Delimitación de Unidades Territoriales, cuya finalidad es establecer los mecanismos para la demarcación y delimitación de las unidades territoriales, sus límites precisos y georeferenciados, asignando la competencia de delimitación de unidades territoriales al nivel central del Estado; asimismo, la citada Ley en su art. 25 señala que: “La Asamblea Legislativa Plurinacional aprobará mediante Ley la delimitación de unidades territoriales por todo el perímetro, por colindancia o por tramo”.

La DCP 0021/2104 de 12 de mayo, sobre la mención de la extensión superficial en una norma institucional básica, señaló lo siguiente: “...se ha promulgado la Ley de Delimitación de Unidades Territoriales que en su         art. 31 estableció que: toda delimitación de unidades territoriales será aprobada mediante Ley de la Asamblea Legislativa Plurinacional, como resultado de procedimientos administrativos de conciliación, referendos intra departamentales o fallos emitidos por el Tribunal Supremo de Justicia sujetos a datos goereferenciados precisos.

El numeral en estudio, señala que es finalidad de gobierno autónomo municipal gestionar la descentralización en distritos municipales o distritos “originario campesinos”; con relación a dicha previsión, corresponde señalar que el art. 2 de la CPE, consagra la libre determinación de las NPIOC, puntualizando la citada Norma Suprema en el art. 30.II los derechos de los que gozan y de los cuales son titulares, estableciendo en el numeral 4 el derecho de libre determinación. 

En artículo es estudio dispone que no se sancionará con la pérdida de tierras o expulsión a los adultos mayores que no cumplan sus deberes comunales; sobre dicha regulación corresponde señalar que la Constitución Política del Estado en la asignación competencia efectuada a los diferentes niveles de gobierno, ha otorgado al nivel central del Estado la competencia privativa respecto a la política general de tierra (art. 298.I.17), competencia que conforme el art. 297.I.1 de la citada Norma Suprema, está reservada solo para el nivel central del Estado, siendo el titular de las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva; lo que permite advertir que la ETA municipal no tiene competencia para regular aspectos inherentes a la materia de tierras.

Por otra parte, el art. 1 de la Constitución Política del Estado señala que: “Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país”; asimismo, el modelo de Estado reconoce la existencia de naciones y pueblos indígena originario campesinos; fundamentándose, en el respeto a la pluralidad y el pluralismo, en diferentes ámbitos como el político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, en un escenario de convergencia del proceso de construcción del Estado Plurinacional.

En ese antecedente, la propia Norma Suprema reconoce la libre determinación de las NPIOC, así como el ejercicio de sus sistemas políticos, jurídicos acorde a su cosmovisión (art. 30.II.14); en ese marco, la citada Ley Fundamental en su art. 191.II.2 al reafirmar el pluralismo jurídico con el reconocimiento de la jurisdicción indígena originaria campesina, ha remitido la regulación de la misma a la Ley de Deslinde; en virtud, de dicha previsión, el legislador nacional ha sancionado la Ley de Deslinde Jurisdicción en cuyo art. 5.III dispone que: “Las autoridades de la jurisdicción indígena originaria campesina no sancionarán con la pérdida de tierras o la expulsión a las y los adultos mayores o personas en situación de discapacidad, por causa de incumplimiento de deberes comunales, cargos, aportes y trabajos comunales”.

Lo referido hace evidente que el legislador nacional ya ha consignado en una ley específica el contenido normativo inserto en el art. 19 es revisión; aspecto que permite concluir que la presente norma institucional básica no se constituye en el instrumento idóneo para regular aspectos inherentes a tierras y sobre normas relativas a las NPIOC, pues la ETA municipal no tiene competencia para hacerlo.

La disposición normativa en estudio la forma de solución del conflicto competencial; sobre la misma corresponde señalar que la SCP 2055/2015, a momento de declarar la compatibilidad del art. 69 de la LMAD, en el que se regula el conflicto competencial señaló: “Los tres tipos de conflictos contemplados por la Constitución ponen en cuestión el sistema organizativo funcional planteado por la norma constitucional y se encuentran directamente vinculados con el correcto funcionamiento del Estado. Bajo esta circunstancia sólo el Tribunal Constitucional Plurinacional es la instancia idónea para la resolución de los mismos, conforme establece el art. 179.III de la CPE, que señala: ‘La justicia constitucional se ejerce por el Tribunal Constitucional Plurinacional’.

Conforme se ha establecido, los conflictos competenciales entre el Estado Plurinacional (nivel central del Estado) y las entidades territoriales autónomas, y entre éstas, se constituyen en la esencia del funcionamiento de un modelo autonómico, porque forman parte medular de la dinámica en la que se consolida el Estado Plurinacional con autonomías, razón por la cual se requiere una cultura de resolución de conflictos competenciales que permita el correcto funcionamiento de este tipo de Estado, y prevenir y combatir prácticas que ignoren los conflictos de competencias y, por el contrario, patrocinen un funcionamiento viciado del modelo de Estado con autonomías.

Ahora bien, de acuerdo con el art. 6.II.4 de la LMAD, ‘Competencia es la titularidad de atribuciones ejercitables respecto de las materias determinadas por la Constitución Política del Estado y la ley…’. De ello, se puede entender que existe conflicto competencial cuando un nivel de gobierno que no tiene la titularidad sobre una competencia (materia o materias) asignada por la Constitución Política del Estado, ejerce dicha competencia a través de alguna de sus facultades constitucionales (legislativa, reglamentaria y ejecutiva).

Para el derecho comparado existen tres vías de resolución de conflictos competenciales territoriales o entre niveles de gobierno: La primera vía es la denominada negocial, en la cual las partes involucradas intentan encontrar una solución pactada o conciliar directamente entre ellas, es decir, el nivel de gobierno que cree que se le ha vulnerado la titularidad de su competencia concilia con el nivel de gobierno que ha ejercido la competencia ajena. La segunda vía es la denominada jurisdiccional, que es atribuida a una instancia de naturaleza neutral con poder decisorio sobre la controversia, en el caso boliviano está instancia es el Tribunal Constitucional Plurinacional. La tercera vía es la coactiva, en la cual una instancia del nivel central del Estado resuelve mediante la imposición de su decisión los conflictos que hayan podido surgir, constituyéndose en una vía excepcional como mecanismo de defensa constitucional destinado a reforzar y garantizar la unidad del Estado (Cfr. BARCELÓ).

Por otro lado, el numeral 1 del parágrafo I del art. 129, señala que es atribución del Servicio Estatal de Autonomías ‘Promover la conciliación y emitir informe técnico de competencias entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales, como mecanismo previo y voluntario a su resolución ante el Tribunal Constitucional Plurinacional causando estado con su ratificación por los órganos legislativos de las entidades territoriales involucradas’.

Consecuentemente se advierte que el Servicio Estatal de Autonomías, es una instancia que coadyuva y facilita la conciliación y la resolución de conflictos competenciales en el marco de la vía negocial entre partes en calidad tercero orientador más que decisorio, lo cual ratifica su naturaleza de instancia voluntaria y no obligatoria.

En este contexto, el Tribunal Constitucional Plurinacional se constituye en la única instancia que conoce y resuelve conflictos de competencias entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas; y entre éstas por la vía jurisdiccional, en cuyo orden se encuentran dos tipos de conflictos competenciales de carácter jurisdiccional: a) conflictos positivos; y, b) conflictos negativos.

Por consiguiente, si bien el Servicio Estatal de Autonomías, es una instancia que coadyuva y facilita la conciliación y la resolución de conflictos competenciales entre partes en calidad tercero orientador, lo cual ratifica su naturaleza de instancia voluntaria y no obligatoria, no es menos cierto, que el resultado de la conciliación debe adecuarse a los parámetros competenciales establecidos por la norma fundamental, siendo contrario al orden constitucional, cualquier arribo conciliatorio que desconozca la tipología de las competencias y el catálogo competencial; por lo mismo, ninguna conciliación podrá resolverse de forma contraria a lo previsto por la Constitución…”.

La jurisprudencia antes citada hace evidente que el Servicio Estatal de Autonomías constituye una entidad pública descentralizada cuya finalidad es apoyar y prestar asistencia técnica a los diferentes niveles de gobierno, coadyuva y facilita la conciliación en la resolución de conflictos competenciales.

Si bien la norma en estudio remite la resolución de conflictos competenciales a la jurisdicción correspondiente, utilizando a dicho efecto el término consulta; sobre el particular, es preciso señalar que la palabra “consulta” es definida por Cabanellas como: “Parecer o juicio que se requiere de un experto (…). Dictamen o informe que dan ciertos tribunales”; en el marco de dicha acepción, la consulta conlleva el examen de una cuestión de derecho encargada a los Tribunales llamados por ley; en ese antecedente, se entenderá la compatibilidad de la norma en estudio, siempre que la consulta a la que se hace referencia, implique la presentación del conflicto de competencias vía demanda de conflicto de competencias ante el Tribunal Constitucional Plurinacional. 

La jurisprudencia referida, es clara en cuanto a establecer que no es admisible que una norma institucional básica, introduzca requisitos adicionales a parte de los consignados en la Constitución Política del Estado, para que los ciudadanos y ciudadanas puedan acceder al ejercicio de un cargo municipal electivo, por atentar al ejercicio de los derechos políticos; en ese marco, se hace evidente que la incorporación de los requisitos descritos en el párrafo precedente, resulta ser excesivo.

En art. 34 en revisión en su nomen iuris refiere que la regulación de la disposición versará sobre incompatibilidades y prohibiciones en el ejercicio de autoridad pública municipal, desarrollando un supuesto de incompatibilidad, uno de prohibición y otra previsión relativa a la sanción por faltas a la moral; sin embargo, analizada dicha disposición normativa en su integridad, se advierte que existe incongruencia interna entre el nomen iuris y el contenido dispositivo del artículo, que hacen que la norma en su integridad sea contraria a la Constitución Política del Estado.

Sobre dicha previsión, cabe señalar que el art. 299.I.1 de la CPE, ha previsto como competencia compartida entre el nivel central del Estado y las ETA, el régimen electoral departamental y municipal; ahora bien, en virtud de lo señalado por el art. 297.I.4 de la citada Norma Suprema, el nivel central del Estado es el titular de la facultad legislativa para la emisión de la legislación básica, correspondiendo a las ETA la legislación de desarrollo; compartiendo desde luego ambos niveles de gobierno, las facultades reglamentaria y ejecutiva, sobre dicha materia.

Sobre dicha previsión, corresponde señalar que el art. 302.I.22 de la CPE, ha previsto como competencia exclusiva de los gobiernos autónomos municipales, la: “Expropiación de inmuebles en su jurisdicción por razones de utilidad y necesidad pública municipal, conforme al procedimiento establecido por Ley”; competencia sobre la cual el citado nivel de gobierno es titular de las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva conforme establece el art. 297.I.2 de la citada Norma Suprema.

En art. 68 en revisión en su nomen iuris refiere que la regulación de la disposición versará sobre el control fiscal interno, disponiendo que el sistema de control fiscal será realizado por el órgano legislativo municipal, ahora bien, se advierte que existe incongruencia interna entre el nomen iuris y el contenido dispositivo del parágrafo I, que hace que dicha norma sea contraria a la Constitución Política del Estado.

La Ley Fundamental en el art. 9.2, establece que es fin y función del Estado, garantizar la seguridad de las y los bolivianos; en tal virtud, se considera que dicha garantía es amplia y no se restringe a la sola compresión de la seguridad física, pues integra también a la seguridad jurídica; en ese antecedente, la seguridad jurídica ha sido definida por la jurisprudencia de este Tribunal como la condición esencial para la vida y el desenvolvimiento de las naciones y de los individuos que la integran; representa la garantía de la aplicación objetiva de la ley, de tal modo que los individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y sus obligaciones, sin que el capricho, la torpeza o la mala voluntad de los gobernantes pueda causarles perjuicio; ahora bien, este principio integra dos dimensiones, una objetiva y otra subjetiva, la primera que se traduce en la adecuada formulación de normas y el cumplimiento del derecho por parte de los destinatarios; en cambio que la segunda, se configura como la certidumbre jurídica de la aplicación de la norma.

Sobre dicha previsión, es necesario señalar que el art. 271.I de la CPE, dispone que las normas institucionales básicas serán elaboradas conforme al procedimiento establecido en la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”; sobre dicha norma la SCP 2055/2012, estableció que la misma debe ser entendida como un mandato que establece unos contenidos mínimos que deben poseer los estatutos autonómicos y las cartas orgánicas; en ese antecedente, el art. 84.I de la LMAD, ha previsto que: “La distribución de competencias entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas en materia de educación deberá ser regulada por una ley especial, al constituirse la educación en la función suprema y primera responsabilidad del Estado, siendo ésta unitaria, pública y universal, por lo tanto tiene la obligación de garantizarla y establecer las políticas”.

La Constitución Política del Estado, atendiendo a la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, en su texto, utiliza la denominación de “personas con discapacidad”, para referirse al grupo humano que tenga deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo; consiguientemente y en virtud al principio de sujeción a la Norma Suprema, toda norma nacional, departamental, regional o municipal, en su terminología utilizada debe guardar coherencia con la empleada por la Norma Suprema; con ese antecedente, el art. 70 de la CPE, establece que: “Toda persona con discapacidad goza de los siguientes derechos: 1. A ser protegido por su familia y por el Estado. 2. A una Educación y salud integral gratuita. 3. A la comunicación en lenguaje alternativo. 4. A trabajar en condiciones adecuadas, de acuerdo a sus posibilidades y capacidades, con una remuneración justa que le asegure una vida digna. 5. Al desarrollo de sus potencialidades individuales”.

Sobre dicha norma, corresponde señalar que el art. 299.II.13 de la CPE, ha previsto como competencia concurrente entre el nivel central de Estado y las ETA, la seguridad ciudadana; competencia sobre la cual el nivel central del Estado es el titular de la facultad legislativa, correspondiendo a las ETA ejercer las facultades reglamentaria y ejecutiva, conforme dispone el art. 297.I.3 de la citada Norma Suprema.

En virtud de dicha competencia la Asamblea Legislativa Plurinacional ha sancionado la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana “Para una Vida Segura”, en cuyo art. 1 define que su objeto es garantizar la seguridad ciudadana, promoviendo la paz y la tranquilidad social en coordinación con los diferentes niveles de gobierno; a ese fin en el art. 11, dispone que es responsabilidad de los gobiernos autónomos municipales en materia de seguridad ciudadana: “1. Formular y ejecutar en el municipio, en concurrencia con el nivel nacional del Estado y las entidades territoriales autónomas, los planes, programas y proyectos municipales en materia de seguridad ciudadana, en sujeción a la Política Pública Nacional de Seguridad Ciudadana, al Plan Nacional de Seguridad Ciudadana y al Artículo 38 Parágrafo I numeral 3, Artículo 50 Parágrafo III, Artículo 55 Parágrafo II, Disposición Transitoria Quinta y Sexta de la presente Ley. 2. Formular y ejecutar en el ámbito territorial municipal, concurrentemente con el nivel nacional del Estado, las entidades territoriales autónomas departamentales, regionales e indígena originario campesinas, en el ámbito de sus competencias, los planes, programas y proyectos en materia de seguridad ciudadana, en sujeción a la Política Pública Nacional de Seguridad Ciudadana, al Plan Nacional de Seguridad Ciudadana…”.

Sobre dicha previsión, es necesario señalar que la Constitución Política del Estado, en la asignación competencia efectuada para cada nivel de gobierno, ha previsto para el nivel central del Estado, en el art. 298.II.2, la competencia exclusiva sobre el régimen general de comunicaciones y telecomunicaciones, competencia sobre la cual dicho nivel de gobiernos es el titular de las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, conforme el art. 297.I.2 de la citada Norma Suprema.

Sobre el particular corresponde señalar que los arts. 349.I y 351.I de la CPE, prevén que los recursos naturales son de carácter estratégico y de interés público para el desarrollo del país, correspondiendo al Estado su control, la dirección sobre la exploración, explotación, industrialización, transporte y comercialización.

En ese marco, la distribución competencial efectuada por la Constitución Política del Estado a partir del art. 297 al 304 a los diferentes niveles de gobierno reconocidas en el actual modelo de Estado con autonomías, ha otorgado al nivel central la competencia exclusiva sobre los recursos estratégicos, que comprenden minerales, espectro electromagnético, recursos estratégicos, recursos genéticos y biogenéticos y las fuentes de agua; consiguientemente, es el titular de las facultades legislativa, ejecutiva y reglamentaria.

Por otra parte, el 271.I de la CPE, dispone que las normas institucionales básicas serán elaboradas conforme al procedimiento establecido en la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”; sobre dicha norma la SCP 2055/2012, señaló que debe ser entendida como un mandato que establece unos contenidos mínimos que deben poseer los estatutos autonómicos y las cartas orgánicas; en ese antecedente, el art. 87.IV de la LMAD, distribuye competencias a los gobiernos subnacionales, estableciendo en el numeral 2, que corresponde a los gobiernos autónomos municipales, en materia de recursos naturales: “a) Ejecutar la política general de conservación de suelos, recursos forestales y bosques en coordinación con el gobierno departamental autónomo. b) Implementar las acciones y mecanismos necesarios para la ejecución de la política general de suelos”.

El marco normativo desarrollado hace evidente que la asignación competencial realizada por la Constitución Política del Estado y por la ley nacional, no ha previsto para los gobiernos autónomos municipales la competencia relativa a la ejecución de políticas públicas sobre el aprovechamiento de los recursos naturales renovables; sin embargo, la disposición en estudio prevé dicha competencia para el Gobierno Autónomo Municipal de Santiago de Huata, en plena disonancia con el marco normativo antes descrito e invadiendo competencia que corresponde al nivel central de Estado.