DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0050/2015

Conforme la línea jurisprudencial sentada por este Tribunal, a efectos de determinar la compatibilidad de la norma en análisis, en lo referente a la sujeción de la Carta Orgánica Municipal a las leyes de carácter nacional, debemos remitirnos a la jurisprudencia sentada por la DCP 0035/2014, que determina: “Sobre el uso del término “sujeción” en relación a las “leyes”, el art. 410.II de la CPE, dispone que: “…La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales: 1. Constitución Política del Estado. 2. Los tratados internacionales. 3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de la legislación departamental, municipal e indígena. 4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes”.

En mérito al alcance y naturaleza proporcionada por la definición de la Constitución Política del Estado de “autonomía”, no puede atribuirse a esta institución adjetivos ni cualidades “adicionales” o inmersas en aspectos que pueden derivar en erróneas interpretaciones del cabal significado de lo que es la “autonomía”, considerando además su delicadeza y trascendencia en la nueva visión de país.

La norma examinada hace alusión a los derechos y deberes que constitucionalmente se encuentran previstos en tal condición dentro la CPE, por lo que conforme se ha venido sentando línea jurisprudencial por este Tribunal, la Carta Orgánica Municipal no puede “ratificar” mandatos que ya están establecidos en la Norma Suprema, en este caso con relación  a “derechos y deberes”. En consecuencia no amerita una ratificación extra constitucional, a través de una norma jurídica jerárquicamente inferior y sometida a la supremacía de la Norma Constitucional, conforme prevé el art. 410 de la CPE, por lo que en todo caso a efectos de la reformulación deberá considerarse el manejo de otros términos que estén dentro del límite competencial de la ETA.

Al respecto y bajo el epígrafe de “Derechos Políticos” la Constitución Política del Estado, en su art. 26, dispone que: “I. Todas las ciudadanas y los ciudadanos tienen derecho a participar libremente en la formación, ejercicio y control del poder político, directamente o por medio de sus representantes, y de manera individual o colectiva. La participación será equitativa y en igualdad de condiciones entre hombres y mujeres.

En ese orden de cosas, si bien la norma analizada, pretende normar sobre los “derechos políticos”, en este tema y todo el relativo a los “derechos” debe comprenderse que la Carta Orgánica, solo podrá regular con relación a aquellos que emerjan de sus competencias, tomando en cuenta que ya existe una normativa constitucional y legislación del nivel central que toca el tema, por lo que si se pretende realizar otro tipo de regulación respecto a derechos que ya esté contenido en la Constitución Política del Estado, deberán hacérselo sin desnaturalizar el texto constitucional.

Con relación a este tópico, es preciso remarcar que conforme  a líneas de mesas de trabajo y en estricto apego a la norma constitucional y la jurisprudencia sentada por este Tribunal, el empleo de la denominación “Derecho Autonomico” debe ir relacionado con el régimen de los “derechos” de la ETA, vale decir; con aquellos “derechos autonómicos” como facultad inherente a los habitantes y estantes de un determinado municipio y que necesariamente deben emerger de sus competencias previstas constitucionalmente.

En esa línea, la norma ahora analizada, plasma “Derecho Autonomico” como denominación del “Capítulo I”, Título III; sin embargo, analizado el contenido de este Capítulo, no se encuentra norma alguna que esté relacionada con los derechos de los habitantes del municipio de Arampampa, por lo que en ese sentido no se enmarca en las disposiciones seguidas por este Tribunal.

Al respecto debe traerse a colación la jurisprudencia que sobre el tema se ha sentado en la DCP 0008/2015 de 14 de enero, que señala: “Es preciso referir que el art. 1 de la CPE, establece que ‘Bolivia se constituye en un  Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías…’, en el cual se advierte a nuestro país como un Estado unitario con autonomías, donde prima la unidad en el ejercicio de las diferentes autonomías reconocidas, consecuentemente dentro el modelo autonómico de administración diseñado para  los gobiernos autónomos, conforme el art. 272 CPE, estos tienen la facultad de legislar y producir normativas para el ejercicio de sus competencias, y dentro de esta normativa a ser producida se encuentran diferentes preceptos legales que van a definir derechos y obligaciones de acuerdo a sus respectivas competencias, y el hecho de que estos emerjan del ejercicio de su autonomía de cierta forma podrían ser denominados derechos y deberes autonómicos, justamente por la relación de estos preceptos legales a su competencias en el ejercicio de su autonomía, pero referirse a la vigencia de un derecho autonómico, y más aún expresar que es de carácter indefinido, se ingresa en un error conceptual…”.

La “reconsideración” de las leyes municipales se encontraba prevista como reconsideración de “ordenanzas municipales” en la abrogada Ley 2028 de Municipalidades, no existiendo otro precedente que regule con relación al tema, tampoco la Constitución Política del Estado vigente se refiere al tema al tratar sobre el procedimiento legislativo. En ese contexto, se debe tener presente que las leyes municipales por naturaleza tienen un alcance general, no pudiendo en consecuencia aplicarse la “reconsideración” a este tipo de normativa, estando prevista en todo caso la abrogatoria o derogatoria de  leyes.

Toda norma debe ser redactada de tal manera que se ofrezca a la ciudadanía, la confiabilidad y seguridad en su contenido de tal manera de que se encuentre protección y tranquilidad en la misma y de igual manera se ofrezca a la institucionalidad la posibilidad de contar con la normativa suficiente para poder concretar su andamiaje de manera ordenada y dentro de los parámetros constitucionales y legales.

En ese orden de cosas, de una lectura de la norma analizada se advierte que el epígrafe refiere “Estructura organizativa y la identificación de sus autoridades”, que no condice con el parágrafo I que solo se refiere al Concejo Municipal sin identificar a las autoridades que lo componen, incurriendo en consecuencia en ambigüedad e inseguridad jurídica en su redacción, vulnerando el art. 9.2 de la CPE.

En consecuencia el art. 30 ahora analizado, si bien determina el periodo de mandato de las autoridades electas del Gobierno Autónomo Municipal, dentro de los parámetros constitucionales, omite establecer que conforme al 285.II constitucional dichas autoridades “podrán ser reelectas o reelectos de manera continua por una sola vez”, aspecto que vulnera la norma constitucional citada.

Respecto a las “sesiones reservadas”, debe quedar claro que conforme al art. 21 de la CPE, las bolivianas y los bolivianos gozan del derecho a la honra, honor, propia imagen y dignidad; se trata entonces de derechos fundamentales de naturaleza civil, que en los términos del art. 13.I de la Norma Suprema, son inviolables, universales, interdependientes, indivisibles y progresivos.

Sin embargo, ello no implica afectar o restringir el carácter público de todos los aspectos que, vinculados a la declaratoria de sesión reservada, afectan directamente a los intereses de la entidad pública, sobre los cuales no puede alegarse ninguna reserva, más aún cuando las entidades territoriales autónomas (ETA), no ejercen competencias sobre ámbitos relativos a la seguridad interna o externa del Estado Boliviano.

Al entrar al análisis de esta norma, debe comprenderse inicialmente que constitucionalmente no existe una norma que prevenga de manera cierta y concreta la figura de la inhabilitación temporal como tal, por lo que así como se encuentra redactada la norma analizada, presenta un primer cargo de incompatibilidad en ese sentido.

Al efecto, considérese los arts. 233 y 234 de la CPE, que disponen sobre la definición de los servidores públicos, la carrera administrativa y los requisitos para el desempeño de las funciones públicas, a partir de lo cual se tiene el art. 286.II de la CPE, que establece: “En caso de renuncia o muerte, inhabilidad permanente o revocatoria de la máxima autoridad ejecutiva de un gobierno autónomo, se procederá a una nueva elección, siempre y cuando no hubiere transcurrido la mitad de su mandato. En caso contrario, la sustituta o sustituto será una autoridad ya electa definida de acuerdo al Estatuto Autonómico o Carta Orgánica según corresponda”.

En consecuencia, haciendo una revisión prolija de la norma analizada, en su num.1, se advierte que se genera una confusión con la figura de la “pérdida de mandato” prevista por el art. 286.II de la CPE, además que sustancialmente el articulo examinado es incompatible, ya que no puede darse una figura como la inhabilitación temporal, bajo las causales previstas, debiendo en todo caso plantearse otra figura que se contextualice con la norma constitucional.

En ese orden de cosas, la norma ahora analizada, presenta un primer cargo de incompatibilidad en su redacción al establecer de manera confusa en su epígrafe la “suspensión definitiva”, que no tiene razón de ser, por cuanto tal figura no reconoce parangón alguno en la Constitución Política del Estado, estableciéndose en todo caso la figura de la “destitución”.

Sobre el tema el art. 233 de la CPE, determina que: “Son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan funciones públicas. Las servidoras y los servidores públicos forman parte de la carrera administrativa, excepto aquellas personas que desempeñen cargos electivos, las designadas y los designados, y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento”.

En ese entendido incluir en la estructura del órgano ejecutivo municipal a “servidoras y servidores públicos” de manera genérica como se encuentra planteado en la norma analizada, resulta contraproducente e incongruente con la Norma Suprema, máxime si se considera que de una lectura del art. 56 analizado, se advierte que se hace un listado de los servidores públicos que son parte de la estructura del órgano ejecutivo, figurando en la parte final del listado “las servidoras y servidores públicos”, generando ambigüedad, por cuanto daría a entender que los funcionarios que están en primer lugar en la lista “no son servidores públicos”.

Conforme dispone el art. 11.II.1 de la CPE, la “revocatoria de mandato” se constituye en una forma de democracia directa y participativa, cuyas connotaciones y alcance constitucional se encuentran reflejadas en el art. 240 de la Norma Suprema, que establece: “I. Toda persona que ejerza un cargo electo podrá ser revocada de su mandato, excepto el Órgano Judicial, de acuerdo con la ley. II. La revocatoria del mandato podrá solicitarse cuando haya transcurrido al menos la mitad del periodo del mandato. La revocatoria del mandato no podrá tener lugar durante el último año de la gestión en el cargo. III. El referendo revocatorio procederá por iniciativa ciudadana, a solicitud de al menos el quince por ciento de votantes del padrón electoral de la circunscripción que eligió a la servidora o al servidor público. IV. La revocatoria del mandato de la servidora o del servidor público procederá de acuerdo a Ley…”.

Conforme se desprende de la norma en análisis, en su última parte hace referencia a que los sub alcaldes serían designados por normas y procedimientos “municipales” propios, disposición que por sí misma no incurre en cargo de incompatibilidad; sin embargo, se denota la omisión en la que incurre el estatuyente al no considerar a los distritos municipales “no indígenas”, en los que no se practican las normas y procedimientos propios que sí se practican en los distritos municipales indígenas.

En ese entendido el art. 271 de la CPE, hace a una remisión a la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, que en su art. 27.I, plasma la posibilidad de establecerse sub alcaldías en los distritos municipales (no indígenas) y en el art. 28.II, legisla sobre la elección del o los representantes al concejo municipal y sus autoridades propias de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, a través de sus normas y procedimientos propios, al tratarse de distritos municipales indígena originario campesinos; por lo que en ese contexto se hace una diferenciación entre ambos tipos de distritos municipales y la forma de elección de sus autoridades.

Dentro de ese contexto y con relación a la norma analizada, cabe advertir que la misma incurre en una vulneración del referido art. 12.I de la CPE, en el entendido de que la actual organización a nivel gubernamental prevé la existencia de elementos que hacen a un mejor manejo y coordinación en la administración pública, entre los que se encuentra la independencia y la separación de órganos.

En esa línea, el art. 80 en análisis, incurre en incompatibilidad al atribuir al concejo municipal, la potestad de “aprobar” un “Reglamento” con relación a funcionarios del órgano ejecutivo, aspecto que implica una injerencia entre ambos órganos del Gobierno Autónomo Municipal de Arampampa, rompiendo la separación e independencia que debe existir entre ambos órganos.

Sobre el tema el art. 297 de la CPE, establece y define el listado de competencias que constituyen el régimen competencial, conceptualizando cada una de ellas, con sus propias peculiaridades y alcances constitucionales, a saber, competencias “privativas”, “exclusivas”, “concurrentes” y “compartidas”. Incluyéndose inclusive aquellas competencias que no están previstas por la Constitución Política del Estado, que son atribuidas al nivel central del estado, el cual podrá delegar o transferir dichas competencias.

Contrariamente a lo establecido precedentemente, el art. 81 de la Carta Orgánica Municipal analizada, hace referencia a la “descentralización municipal”, que si bien es posible constitucionalmente; sin embargo, se incurre en un cargo de incompatibilidad, al no enmarcarse en la norma constitucional, al establecer competencias ajenas a la ETA, inclusive desnaturalizando la norma constitucional al establecer competencias como “específicas”, “técnicas” o de “servicios”, las cuales no responden a una definición clara y concreta.

Al respecto, en primer lugar cabe establecer que la precitada Ley del Estatuto del Funcionario Público (análisis del art. 87 de la presente Carta Orgánica Municipal), hace alusión a la clasificación de los servidores públicos, entre los que se prevé a los “designados” y a los de “libre nombramiento”, por lo que en ese orden de cosas y conforme  el art. 5.b y c del mencionado cuerpo normativo , el primer grupo estaría compuesto por aquellos servidores cuya función pública emerge de un nombramiento a cargo público y no están sujetos a las disposiciones relativas a la carrera administrativa, estarían en este grupo por ejemplo los Oficiales Mayores o también llamados Secretarios Municipales.

En cuanto a los funcionarios de libre nombramiento son aquellas personas que realizan funciones administrativas de confianza y asesoramiento técnico especializado para los funcionarios electos o designados y tampoco están sujetos a las disposiciones relativas a la carrera administrativa, por ejemplo los asesores legales.

De esa clasificación que realiza la ley del nivel central se extrae la naturaleza de la función que realizan cada uno de estos tipos de funcionarios; vale decir, unos directamente relacionados con el manejo y administración de la cosa pública, al constituirse en funcionarios que merced a su status dentro del flujo grama organizacional, se encuentran directamente ligados con la función del ejecutivo municipal, esto es, Alcalde o Alcaldesa, derivando en consecuencia la delicadeza e importancia de su labor y por efecto la responsabilidad que recae sobre ellos. Dentro de ese grupo de funcionarios, se encuentran precisamente los Oficiales Mayores, ahora conocidos también como Secretarios Municipales (ley 482), que son los “designados”.

En cambio; los de “libe nombramiento”, naturalmente no tendrán la misma jerarquía y menos la misma responsabilidad que uno “designado” al no encontrarse bajo los mismos parámetros en cuanto a la naturaleza y desempeño de su cargo, ya que no se encuentran directamente relacionados con la administración de la cosa pública y por ende tampoco tendrán la capacidad de decisión como puede ocurrir con un funcionario designado.

En ese orden de cosas, obviamente se debe realizar una discriminación en cuanto a qué funcionarios podrán ser “interpelados” debido a su directa relación y responsabilidad con relación a la administración de la cosa pública, es así, que al referirnos al significado de “interpelación”, según el Diccionario de Ciencias Jurídicas Políticas y Sociales de Ossorio, en el orden del Derecho Político determina “es la facultad que tienen las Cámaras Legislativas para requerir de un ministro que informe acerca de ciertos actos de gobierno o para que aclare aspectos de la política en general. Según Duguit, representa el medio más eficaz de ejercer el Poder Legislativo su control sobre el Poder Ejecutivo”.

Dentro de ese parámetro el art. 158 de la CPE, por abstracción determina: “I. Son atribuciones de la Asamblea Legislativa Plurinacional, además de las que determina esta Constitución y la ley: 18. Interpelar, a iniciativa de cualquier asambleísta, a las Ministras o los Ministros de Estado, individual o colectivamente, y acordar la censura por dos tercios de los miembros de la Asamblea. La interpelación podrá ser promovida por cualquiera de las Cámaras. La censura implicará la destitución de la Ministra o del Ministro”.

En consecuencia queda claramente establecido que la “interpelación” como un mecanismo del Derecho Político, solo podrá ser ejercido en contra de los funcionarios “designados” del órgano ejecutivo municipal, específicamente los “Oficiales Mayores” o “Secretarios Municipales” y no así contra funcionarios de libre nombramiento, conforme también puede advertirse de la hermenéutica del Gobierno Central del Estado Plurinacional, que solo lo efectiviza en contra de los Ministros de Estado.

Por otro lado, en cuanto a la “censura” que en el artículo analizado trae aparejada la destitución, debe considerarse el art. 12 de la CPE, que dentro del contexto de la nueva visión constitucional, no solo establece una división de los órganos (ejecutivo y legislativo); sino, determina la “independencia” entre ambos, no siendo posible la injerencia ni la subordinación del uno con relación al otro, en ese orden de ideas, no existe un órgano que sea superior al otro, dándose en todo caso un espectro de “horizontalidad” en la relación de un órgano con el otro, en la que el Alcalde o Alcaldesa, podían ser censurados e incluso “removidos” de su cargo por el Concejo Municipal.

En ese orden de ideas, si bien la interpelación y censura como se ha establecido en la propia norma constitucional, puede darse solo con relación a los funcionarios de rango inmediato jerárquico al Alcalde (Oficiales Mayores), para el caso de la ETA, no es admisible la “destitución” como efecto del mecanismo de la censura, lo cual implicaría además, una franca vulneración al principio del debido proceso, figura constitucional, tantas veces protegida por la abundante jurisprudencia constitucional.

Sobre el tema, la DCP 042/2014 de 25 de julio, ha manifestado: “...Se trata de una figura constitucional de corte parlamentario que implica un juicio político sumario, destinado a reencausar oportunamente las políticas de Estado. (…) La pretensión de aplicar la institución jurídica de la interpelación y censura de funcionarios jerárquicos del órgano ejecutivo departamental, responde a un tratamiento similar que regula la Constitución, respecto a los ministros de Estado.

Sin embargo, en este último caso debe tomarse en cuenta que estos servidores públicos, tienen a su cargo la dirección de políticas gubernamentales de toda la administración pública según la rama de que se trate; condición en la cual son corresponsables con el presidente del Estado Plurinacional de la gestión y los resultados alcanzados; en atención a las funciones que desempeñan tienen el rango de máximas autoridades ejecutivas de sus respectivas carteras de Estado, según determina el art. 14.IV del D.S. 29894 de 7 de febrero de 2009 (…).

En ese contexto, la aplicación de ambas figuras relativas al cuestionamiento de las funciones públicas de los servidores de mayor jerarquía, afecta al principio de independencia y separación de órganos, que prevé el art. 12.I de la CPE, así como a la garantía jurisdiccional contemplada en el art. 117.I de la misma Ley Fundamental, puesto que sin someter a un debido proceso, a la luz del régimen de la responsabilidad por la función pública, estos funcionarios podrían ser objeto de destitución, peor aún si se trata de personal técnico que no puede someterse a un juicio político.

En consecuencia al ser la labor de este Tribunal Constitucional Plurinacional, verificar el control de constitucionalidad, en cuanto a la compatibilidad de las normas contenidas en las cartas orgánicas municipales con relación al texto constitucional, se debe cuidar porque aquellas estén enmarcadas dentro de lo que prevé la Constitución Política del Estado.

A efectos del respectivo control de constitucionalidad de la denominación “MARCO CONCEPTUAL” inserta en el texto de la Carta Orgánica Municipal de Arampampa, debe relacionarse la implicancia de esta denominación con relación al contenido del Capítulo I, que trata sobre la concepción de derechos e instituciones de índole constitucional.

En ese marco contextual y como se ha venido señalando en diferentes articulados de la presente Carta Orgánica Municipal, ésta no podrá regular sobre acepciones que están previstas por la Norma Suprema o por la legislación del nivel central del Estado (que están relacionadas con la ETA por su carácter competencial) y si lo hace, deberá ajustarse a la naturaleza y alcance de dichas normas.

En ese sentido, se observa que la “denominación” del Capítulo I del Título V de la Carta Orgánica Municipal, hace referencia al marco conceptual de derechos e instituciones, que luego se encuentran especificadas en el art. 101, que; sin embargo, desnaturaliza la norma constitucional y del nivel central del Estado.

El art. 213 de la CPE, determina que: “I. La Contraloría General del Estado es la institución técnica que ejerce la función de control de la administración de las entidades públicas y de aquéllas en las que el Estado tenga participación o interés económico. La Contraloría está facultada para determinar indicios de responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil y penal; tiene autonomía funcional, financiera, administrativa y organizativa”.

Y en la misma línea el art. 217 de la Ley Fundamental, señala que: “I. La Contraloría General del Estado será responsable de la supervisión y del control externo posterior de las entidades públicas y de aquéllas en las que tenga participación o interés económico el Estado. La supervisión y el control se realizará asimismo  sobre la adquisición, manejo y disposición de bienes y servicios estratégicos para el interés colectivo.

De ahí que resulta incompatible, disponer una regulación que va a normar este tipo de control, que en todo caso emerge del nivel central del Estado, siendo un aspecto totalmente distinto el referido a la facultad de “fiscalización” que constitucionalmente le corresponde de manera interna al concejo municipal, conforme la previsión de los arts. 272 y 283 de la CPE, pudiendo inclusive efectuarse auditorías de carácter interno dentro la ETA, aspectos íntimamente relacionados con la cualidad gubernativa en este caso del Gobierno Autónomo Municipal de Arampampa. Contrariamente, la norma analizada, desde el epígrafe ya manifiesta el cargo de incompatibilidad, al establecer “Sistema de Control de Gobierno”, lo que deberá tomarse en cuenta a efectos de la adecuación.

El art. 241.IV de la CPE, dispone que: “IV. La Ley establecerá el marco general para el ejercicio del control social”. En ese sentido la Ley 341 en su art. 11, determina que: “(RESTRICCIONES A LA PARTICIPACIÓN Y CONTROL SOCIAL). La Participación y el Control Social, tendrán carácter amplio y participativo, salvo las siguientes restricciones: 1.  No podrán participar y ejercer Control Social en temas de seguridad del Estado, sea interna o externa.  2. No podrá acceder a la información de carácter secreto, reservado y/o confidencial definidos por Ley. 3. En el Órgano Judicial y en el Ministerio Público, no podrá dilatar o entorpecer el curso normal de la tramitación y resolución de los procesos judiciales. 4. En el Órgano Electoral, no podrá intervenir en el proceso electoral.  5. El Control Social no retrasará, impedirá o suspenderá, la ejecución o continuidad de planes, programas, proyectos y actos administrativos, salvo que se demuestre un evidente y potencial daño al Estado, a los intereses o derechos colectivos, específicos y concretos. El potencial daño será determinado por autoridad competente”.

En consecuencia y como se ha establecido en el análisis del anterior artículo, la ETA no podrá regular sobre aspectos que no están en su alcance competencial y que además si lo hace, puedan desnaturalizar la norma constitucional o la de la legislación del nivel central relacionada competencialmente.

En ese orden de cosas, el artículo analizado presenta una incongruencia ya que el epígrafe no es congruente con el contenido del artículo, debido a que aquel hace referencia a “mecanismos y formas de control social” y el contenido hace referencia a “garantizar” el ejercicio de la participación y control social.

Asimismo, a efectos de la readecuación de la norma analizada debe considerarse que el art. 241 de la CPE, desarrolla el marco constitucional dentro del cual deberá desenvolverse el ejercicio y aplicación de la Participación y Control Social, por lo que en ese orden de cosas la ETA como tal solo podrá crear “espacios” de control social, no estableciendo la Norma Suprema ningún tipo de “mecanismos” a este efecto, así se desprende del art. 241.VI de la CPE.

Ello implica que las autoridades de todos los niveles de gobierno, que en su conjunto forman el Estado, tienen el deber de tomar las medidas necesarias para que dicha garantía se materialice tanto en su funcionamiento cotidiano como mediante la inscripción de los recursos necesarios en los presupuestos correspondientes y el establecimiento de la estructura organizacional necesaria, siempre en el marco de sus competencias.

En este contexto, si bien la Constitución Política del Estado ha dispuesto en su art. 218.I, la creación de la Defensoría del Pueblo como la instancia pública de carácter nacional que “…velará por la vigilancia, promoción, difusión y cumplimiento de los derechos humanos, individuales y colectivos, que se establecen en la Constitución, las leyes y los instrumentos internacionales…” , ello no menoscaba la posibilidad de que las ETA refuercen este rol de defensa de los derechos de los ciudadanos mediante el establecimiento de una institucionalidad local propia para este efecto, en el marco del art. 9.4 de la CPE, arriba transcrito.

Por otra parte, no puede dejar de considerarse que, conforme el principio de progresividad dispuesto en el art. 13 de la CPE, el listado de los derechos fundamentales establecido en el bloque de constitucionalidad es enunciativo, dado que puede ser ampliado de acuerdo al desarrollo normativo, doctrinal y jurisprudencial, principio que debe extenderse en su aplicación a los mecanismos institucionales y organizativos destinados a su materialización. Esto implica que la estructura organizativa y presupuestaria estatal debe también incrementarse y progresar en todos los niveles de gobierno, siempre en la perspectiva de cumplir con el deber estatal inserto en el mencionado art. 9.4 de la CPE y procurar la concreción material de los derechos de las personas.

Puede también considerarse que en determinadas regiones alejadas y más remotas del territorio nacional, la existencia de una institucionalidad municipal que en los hechos coadyuve a establecer una mejor estructura protectora a todo nivel, aportaría a la materialización de las garantías estatales insertas en el art. 9.2 dela CPE, enmarcándose en los alcances del principio de progresividad de los derechos constitucionales.

En ese orden de cosas, es admisible y compatible la creación de una “Defensoría de la ciudadana y  ciudadano”, conforme pretende la norma en análisis, siempre que la misma establezca como líneas funcionales aquellas que difieran con las del “Defensor del Pueblo” reconocido por la Constitución Política del Estado y no exista una réplica con las funciones de este último, lo contrario significaría crear un órgano paralelo que devendría en una manifiesta incompatibilidad.

El art. 270 de la CPE, establece como uno de los principios de la organización territorial del Estado el de “gradualidad”, el que es desarrollado por el art. 5.13 de la LMAD, en los siguientes términos: “Las entidades territoriales autónomas ejercen efectivamente sus competencias de forma progresiva y de acuerdo a sus propias capacidades”.

Ahora bien, esto no otorga a las ETA la potestad de asumir o no las competencias exclusivas que constitucionalmente se les ha asignado, sino de ejercitarlas gradualmente de acuerdo a sus propias capacidades, pues como bien establece el art. 64.I de la LMAD: “Todas las competencias exclusivas asignadas por la Constitución Política del Estado a las entidades territoriales autónomas y aquellas facultades reglamentarias y ejecutivas que les sean transferidas o delegadas por ley de la Asamblea Legislativa Plurinacional deben ser asumidas obligatoriamente por éstas, al igual que aquellas exclusivas del nivel central del Estado que les corresponda en función de su carácter compartido o concurrente, sujeta a la normativa en vigencia”.

Sobre el particular, la SCP 2055/2012 de 16 de octubre, señaló lo siguiente: “Las competencias del Estado, no son competencias que estén sobre las competencias autonómicas, y en criterio suyo, no existe una relación jerárquica entre el Derecho Estatal y el Autonómico, ‘sin perder el reconocimiento de la posición supra ordenadora del primero respecto al segundo’ (sic).

Sobre el particular, cabe aclarar que el régimen autonómico boliviano se diferencia del modelo español. Este último se rige a partir del principio dispositivo que activa las competencias asignadas por la Constitución Española, únicamente al ser asumidas a través de los estatutos autonómicos de las comunidades autónomas.

En el caso boliviano, la asunción competencial y el ejercicio competencial de las competencias exclusivas, se perfeccionan en un sólo momento, es decir, que no es necesario asumir previamente la competencia exclusiva en el estatuto o la carta orgánica para poder ejercer la competencia, pues la asunción de la competencia se activa una vez que la entidad territorial autónoma ejerce la competencia a través de una de sus facultades, esto responde -conforme se señaló- a que en el modelo boliviano la distribución de las competencias establecidas en la Constitución tiene un carácter cerrado; por lo mismo, ningún nivel de gobierno puede ampliar sus competencias a través de la asunción competencial en sus estatutos y cartas orgánicas sobre aquellas competencias que no hayan sido asumidas por otros niveles de gobierno como sucede en el modelo español, sino que deben circunscribirse al ejercicio de las competencias exclusivas expresamente establecidas en el listado competencial previsto por la Norma Suprema para su nivel de gobierno, lo que ciertamente supone una obligatoriedad en la asunción de las competencias, sin que ello implique, tratándose de las competencias exclusivas, que estas deban ser ejercidas de manera obligatoria de una sola vez, pues el ejercicio competencial debe ser entendido bajo el principio de gradualidad establecido en el art. 269 de la CPE, principio en virtud del cual las entidades territoriales autónomas ejercen efectivamente sus competencias de forma progresiva y de acuerdo a sus propias capacidades, por lo que respecto al argumento señalado por los accionantes no se encuentra la inconstitucionalidad denunciada del precepto normativo analizado.

En efecto, la Constitución Política del Estado boliviana establece un catálogo competencial concluyente y categórico para los gobiernos autónomos departamentales y para los gobiernos autónomos municipales, es decir, las competencias que la Constitución Política del Estado ha establecido como exclusivas para estos gobiernos deberán ser reconocidas obligatoriamente por los mismos, no pudiendo negarse o excusarse de la titularidad que la Constitución Política del Estado le ha otorgado como gobierno.

Ello no significa -se reitera- que estas entidades territoriales autónomas deban ejercer de manera inmediata estas competencias, pues la gradualidad es uno de los principios que rige a la organización territorial y a las entidades territoriales autónomas de acuerdo a lo establecido en el art. 270 de la CPE y ratificado por el art. 5.13 de la LMAD, que señala: ‘Las entidades territoriales autónomas ejercen efectivamente sus competencias de forma progresiva y de acuerdo a sus propias capacidades’”.

En este marco, el texto del artículo propuesto no debe ser entendido como una manifestación del ejercicio de una potestad no reconocida por la Norma Suprema; sino, como una expresión de efecto declarativo y que está referido específicamente a la progresividad en el ejercicio concreto de las competencias y no así a la asunción competencial que es obligatoria por mandato de la Norma Suprema para el caso municipal, que refuerza la declaratoria de sujeción a la Constitución Política del Estado y las leyes, en este caso relacionada con la obligatoriedad de asunción competencial exclusiva.

Para el análisis de este artículo, debe comprenderse que conforme al art. 297 de la CPE, las competencias definidas son: “a) Privativas, aquellas cuya legislación, reglamentación y ejecución no se transfiere ni delega, y están reservadas para el nivel central del Estado. b) Exclusivas, aquellas en las que un nivel de gobierno tiene sobre una determinada materia las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo transferir y delegar estas dos últimas. c) Concurrentes, aquellas en las que la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva. d) Compartidas, aquellas sujetas a una legislación básica de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuya legislación de desarrollo corresponde a las entidades territoriales autónomas, de acuerdo a su característica y naturaleza. La reglamentación y ejecución corresponderá a las entidades territoriales autónomas”. Previéndose además que “toda competencia que no esté incluida en esta Constitución será atribuida al nivel central del Estado, que podrá transferirla o delegarla por Ley”.

Vale decir; que dentro de ese marco constitucional, se norma y se desarrollan todas las competencias atribuidas a las ETA; así se tiene el “régimen competencial” previsto a partir del art. 298 al 305 de la CPE, no existiendo otra competencia que extra constitucionalmente pueda establecerse, comprendiendo además que la Ley Marco Autonomías y Descentralización Administrativa, a partir del mandato constitucional del art. 271 de la CPE, lo que hace es desarrollar las competencias constitucionalmente previstas.

Al respecto el art. 299.I.2 de la CPE, establece como competencia compartida los “Servicios de telefonía fija, móvil y telecomunicaciones” y en esa línea y por mandato del art. 271 de la CPE, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización Administrativa, en su art. 85.II.3, establece como competencia de los Gobiernos Autónomos Municipales:” a) Respetando el régimen general y las políticas sancionadas por el nivel central del Estado, los gobiernos municipales autorizarán la instalación de torres y soportes de antenas y las redes”.

Queda establecido que la “seguridad ciudadana” al tratarse de una competencia concurrente, su normativa y regulación partirá de una legislación del nivel central del Estado, correspondiendo a la ETA, en el presente caso el Gobierno Autónomo Municipal de Arampampa, solo la facultad de “reglamentar” y ejecutar”, conforme establece el art. 297.I.3 de la CPE, que señala: “Las competencias definidas en esta Constitución son: (…) 3. Concurrentes, aquellas en las que la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva”.

En ese orden de cosas, el art. 138 de la Carta Orgánica Municipal, establece la creación de una “ley municipal” para regular el ejercicio concurrente relacionado con la competencia de la seguridad ciudadana, incurriendo en consecuencia en cargo de incompatibilidad al vulnerar las normas constitucionales citadas precedentemente, debiendo considerarse que en todo caso la ETA podrá emitir un Reglamento mediante el órgano facultado constitucionalmente a efectos de “reglamentar” la competencia de seguridad ciudadana; pero, en ningún caso podrá “legislar” sobre la competencia en cuestión.

Al ser conexos los arts. 158, 159 y 160 del presente proyecto en análisis, se procede a realizar un mismo análisis, por lo que en ese entendido debemos remitirnos a la Constitución Política del Estado que en su art. 339.2, determina que: “II. Los bienes de patrimonio del Estado y de las entidades públicas constituyen propiedad del pueblo boliviano, inviolable, inembargable, imprescriptible e inexpropiable; no podrán ser empleados en provecho particular alguno. Su calificación, inventario, administración, disposición, registro obligatorio y formas de reivindicación serán regulados por la ley”.

De esta forma, así como la distribución de funciones en el territorio se realiza sobre la base de un catálogo competencial primario (constitucional), será una Ley específica de carácter nacional la que en definitiva establecerá el marco regulatorio general respecto de la distribución de los bienes públicos que sustentarán el ejercicio de dichas competencias en cada nivel de gobierno, marco sobre el cual, las normas específicas de movilización competencial (leyes o normas que regulen la asignación secundaria, transferencia y delegación), establecerán las previsiones específicas respecto de los recursos que acompañaran a tales procesos.

En este marco de análisis, se observa que los artículos examinados, hacen una clasificación de los bienes patrimoniales municipales, bienes de dominio público y privado, infringiendo la disposición del 339.II de la CPE, el cual en todo caso realiza una reserva legal para el tratamiento efectivo del tema, por lo que mientras se emita una ley especial de nivel central que regule esta temática, la carta orgánica no se constituye en norma competente para regular sobre el tema específico.

En cuanto la norma analizada hace mención a la elaboración de la normativa para uso de suelo, se hace necesaria la aplicación de las previsiones contenidas en el precepto constitucional transcrito, específicamente en lo referido a la coordinación con los planes del nivel central del Estado, departamentales e indígenas.

Sobre el tema el art. 213 de la CPE, establece que: “I. La Contraloría General del Estado es la institución técnica que ejerce la función de control de la administración de las entidades públicas y de aquéllas en las que el Estado tenga participación o interés económico. La Contraloría está facultada para determinar indicios de responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil y penal; tiene autonomía funcional, financiera, administrativa y organizativa.

En esa línea, el art. 217 de la CPE, dispone que: “I. La Contraloría General del Estado será responsable de la supervisión y del control externo posterior de las entidades públicas y de aquéllas en las que tenga participación o interés económico el Estado. La supervisión y el control se realizará asimismo sobre la adquisición, manejo y disposición de bienes y servicios estratégicos para el interés colectivo.

En ese orden de cosas, queda establecido que el “control fiscal” solo podrá ser ejercido por el aparato estatal del nivel central y no así por las ETA, por lo que éstas últimas y en especial los Gobiernos Autónomos Municipales, tienen una estructura o composición que  según el art. 283 de la CPE, otorga al Concejo Municipal, la facultad de “fiscalización”, que es muy diferente al control fiscal ejercida por el nivel central, ambas labores destinadas al control de la administración de la entidad territorial autónoma; pero, con diferentes características y naturaleza, al ser una de orden interno y otra externo, por ejemplo.

Por lo señalado, el contenido del artículo de la Carta Orgánica Municipal ahora en análisis, resulta incompatible al hacer mención a “mecanismos de fiscalización ejercida por los órganos deliberativos de cada gobierno autónomo”, aspecto ajeno a lo que plantea el nomen iuris como “control fiscal autonómico”, advirtiéndose además que la norma examinada en su redacción hace referencia a una regulación de carácter extra competencial, al normar de manera genérica sobre “los órganos deliberativos de cada gobierno autónomo”, sin referirse de manera clara y concreta al Gobierno Autónomo Municipal de Arampampa, que es lo que corresponde, incurriendo en ambigüedad y consecuente inseguridad jurídica, extremos que también hacen al fundamento para declarar la incompatibilidad de la norma en examen.

La norma examinada regula un aspecto extra competencial que no le incumbe a la ETA, ya que se refiere a la Contraloría General del Estado, instancia del nivel central del Estado y de orden nacional. En ese orden de cosas, la Constitución Política del Estado en sus arts. 213 a 217, norma sobre los aspectos básicos concernientes a la Contraloría General del Estado, cuya autoridad máxima será elegida por la Asamblea Legislativa Plurinacional, aspectos que hacen a una directa dependencia del aparato estatal en su contexto nacional.

En atención del art. 271 de la CPE, que establece una remisión a la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, debe mencionarse que el art. 28 de la citada LMAD, regula sobre Distritos Municipales Indígena Originario Campesinos (DMIOC), como espacios descentralizados integrados por las NPIOC de los distritos municipales indígena originario campesinos elegirán a su(s) representante(s) al concejo municipal y a su(s) autoridades propias por sus normas y procedimientos propios.

En ese entendido, la norma ahora analizada de la Carta Orgánica, no regula sobre el DMIOC, que también es un Distrito Municipal, parte del municipio, por lo que esa omisión implica la vulneración de derechos y garantías de ese grupo social, máxime si la norma analizada legisla sobre “definición de Distritos Municipales”, incurriendo en una forma de discriminación, vulnerando el art. 14.II de la CPE.

El art. 1 de la CPE, determina que: “Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país”.

Norma a partir de la cual se tiene la inserción y regulación de las naciones y pueblos indígena originario campesinos (NPIOC) dentro del contexto constitucional, así el art. 2 de la CPE, dispone que: “Dada la existencia precolonial de las naciones y pueblos indígena originario campesinos y su dominio ancestral sobre sus territorios, se garantiza su libre determinación en el marco de la unidad del Estado, que consiste en su derecho a la autonomía, al autogobierno, a su cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a la consolidación de sus entidades territoriales, conforme a esta Constitución y la ley”.

En mérito a la normativa constitucional invocada, queda establecida la existencia y reconocimiento constitucional de los NPIOC, no reconociéndose otra categoría que contemple dichas características, por lo que en ese sentido al regular el estatuyente sobre “comunidades originarias” y “comunidades”, se aparta del contexto social y cultural establecida a partir de la definición y denominación de las NPIOC.

El art. 306 de la CPE, determina que: “I. El modelo económico boliviano es plural y está orientado a mejorar la calidad de vida y el vivir bien de todas las bolivianas y los bolivianos. II. La economía plural está constituida por las formas de organización económica comunitaria, estatal, privada y social cooperativa…”.

En ese orden de cosas, la Carta Orgánica no podrá regular sobre un tipo de economía que escapa de su alcance competencial, máxime si se considera el ámbito de aplicación de la economía “estatal” que implica un régimen económico que abarca al territorio y población del contexto nacional, pudiendo comprenderse la regulación que pretende el estatuyente en el contexto “público”; pero, no estatal.

Al ser el transporte interprovincial una competencia exclusiva de los Gobiernos Departamentales, conforme al art. 300.I.9 de la CPE, no corresponde que el Gobierno Autónomo Municipal se arrogue la facultad de legislar sobre tal competencia, toda vez que su alcance competencial llegará al transporte local, al respecto considérese el art. 302.I.18 constitucional que dispone: “Son competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos, en su jurisdicción: (…) 18. Transporte urbano, registro de propiedad automotor, ordenamiento y educación vial, administración y control del tránsito urbano …)”.

Respecto al análisis de esta norma, debe considerarse el art. 275 de la CPE, que dispone: “Cada órgano deliberativo de las entidades territoriales elaborará de manera participativa el proyecto de Estatuto o Carta Orgánica que deberá ser aprobado por dos tercios del total de sus miembros, y previo control de constitucionalidad, entrará en vigencia como norma institucional básica de la entidad territorial mediante referendo aprobatorio en su jurisdicción”.

En ese orden de cosas, considérese la jurisprudencia constitucional sentada por este Tribunal, en la DCP 0009/2015 de 14 de enero, que señala: “El art. 275 de la CPE determina: “Cada órgano deliberativo de las entidades territoriales elaborará de manera participativa el proyecto de Estatuto o Carta Orgánica que deberá ser aprobado por dos tercios del total de sus miembros, y previo control de constitucionalidad, entrará en vigencia como norma institucional básica de la entidad territorial mediante referendo aprobatorio en su jurisdicción”.

Por su parte el art. 15 de la LRE, al establecer el carácter vinculante del referendo como mecanismo de la democracia directa y participativa, señala que “las decisiones adoptadas mediante Referendo tienen vigencia inmediata y obligatoria y son de carácter vinculante. Las autoridades e instancias competentes son responsables de su oportuna y eficaz aplicación”.

Dado que la existencia jurídica de una carta orgánica municipal, está supeditada a la voluntad exclusiva del soberano, no corresponde que su vigencia dependa de otros factores, como puede ocurrir respecto a normas jurídicas de inferior jerarquía a la norma institucional básica; por esta razón el Constituyente, respetando la voluntad soberana, prevé taxativamente que la vigencia de este instrumento normativo, será una consecuencia inmediata de su aprobación por referendo; empero la norma analizada, pospone la vigencia plena de dicha norma, a la realización de elecciones municipales, lo que no condice con el mandato constitucional señalado; en consecuencia, corresponde declarar la incompatibilidad de esta previsión por ser contraria al art. 275 de la CPE”.