DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0133/2015

Por AC 0304/2014-CA de 5 de septiembre (fs. 178 a 180), la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió la solicitud de control previo de constitucionalidad del proyecto de Carta Orgánica del Gobierno Autónomo Municipal de Tipuani, instando que a la brevedad posible se presente el medio magnético del proyecto de Carta Orgánica: a) Por decreto constitucional de 27 de enero de 2015, a solicitud del Magistrado Relator se solicitó al presidente del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Tipuani, remitir el proyecto de Carta Orgánica en medio magnético, disponiéndose la suspensión del plazo para el pronunciamiento de la Resolución correspondiente (fs. 184); y, b) En consecuencia, luego de valorar el alcance de la información proporcionada y siendo suficiente la misma, por decreto constitucional de 19 de mayo de 2015, se dispuso la reanudación del plazo principal; por lo que la presente Declaración Constitucional Plurinacional es pronunciada dentro de término.

a)  De acuerdo al Numeral 15 del Parágrafo II del Artículo 299 de la Constitución Política del Estado y el Artículo 82 parágrafos II numeral 3 incisos a) y b) de la Ley Nº 031, el Gobierno Autónomo Municipal de Tipuani, desarrolla las siguientes competencias: Formular y aprobar políticas municipales de financiamiento de la vivienda.

Finalmente es preciso señalar que los requisitos generales para el acceso al desempeño de funciones públicas se encuentra descrito en el art. 234 de la CPE, en sus siete numerales, por lo que la carta orgánica no debe incluir o suprimir los requisitos dispuestos en nuestra Norma Fundamental al referirse a los requisitos generales de acceso al servicio público, y en el caso de los requisitos específicos para los candidatos a los concejos y a las asambleas de los gobiernos autónomos el art. 287 de la CPE, señala que deberán cumplir con la condiciones generales de acceso al servicio público refiriéndose a los establecidos en el art. 234 de la Ley Fundamental, pero además señala dos requisitos: a) Haber residido de forma permanente al menos dos años inmediatamente anteriores a la elección en la jurisdicción del correspondiente; y b) Tener 18 años cumplidos al día de la elección, consecuentemente se advierte que esos son los requisitos dispuestos en la Norma Fundamental, a los que se debe ajustar la Carta Orgánica; y en el caso presente  del artículo en análisis, si bien es cierto que el numeral 1 se refiere a lo dispuesto por el art. 234 de la CPE, el numeral  2 y 3, se refieren a lo prevenido por el art. 287 de la Norma Suprema, con la observación expresada en el caso del numeral 3, por su parte los numerales 4, 5 y 6 son contrarios a la Constitución Política del Estado.        

De la lectura a lo previsto en el presente artículo se colige que: a) El epígrafe hace alusión a impedimentos para candidatear y asumir el cargo; y, b) El texto hace referencia a que en el caso de los candidatos electos a alcaldes se aplicará lo señalado en el art. 60 de la presente Carta Orgánica, advirtiéndose una  incongruencia manifiesta; toda vez, que el mencionado art. 60 de la carta Orgánica, regula sobre las causales de perdida de la titularidad o del mandato de los concejales, y sobre la posibilidad de aplicar las mismas causales de perdida de mandato para el electo del órgano ejecutivo y electos de la asamblea deliberativa ya fue analizada en el referido art. 60, pero más allá de esa situación que no tiene mucha relevancia en el caso que nos ocupa, la observación se centra en la pretensión de regular los impedimentos para candidatear y asumir el cargo de alcalde tal como lo expresa su epígrafe; toda vez que esto supone la descripción de dichos impedimentos en el desarrollo del artículo, pero dicha suposición no se cumple, ya que sólo remite su aplicación al art. 60 del proyecto analizado, que regula las condiciones para la pérdida de mandato o la titularidad;  de donde se advierte que el mencionado artículo es aplicable a una autoridad ya electa y consolidada en pleno ejercicio de sus funciones, pero el presente art. 67 en revisión, supone su aplicación a los candidatos previo a la elección y previo a asumir del cargo.

De esta forma, las facultades regulatorias del Concejo Municipal son en realidad de dos tipos: a) Las legislativas propiamente dichas, es decir, la capacidad de emitir leyes; y, b) Las reglamentarias de administración interna, pero en este caso restringidas solo a viabilizar el ejercicio de sus atribuciones y competencias propias del órgano. Por ejemplo, la aprobación del Reglamento de Debates del Pleno y las Comisiones del Concejo Municipal.

En ese sentido, para garantizar la seguridad jurídica en la ideación, elaboración y emisión de instrumentos normativos, los gobiernos autónomos municipales en lo esencial deberán sujetarse a las reglas de la técnica legislativa y en la descripción de la estructura jerárquica de su normativa interna deberán incorporarse los siguientes elementos necesariamente concurrentes: a) identificación del órgano emisor, referido a la instancia que elabora y emite la norma (concejo municipal y ejecutivo municipal por separado); b) naturaleza y alcance de la norma, referido al objeto que va a regular la norma, definiendo su ámbito de aplicación ya sea general; o de carácter interno para facilitar el ejercicio de las competencias asignadas a cada órgano, evitando transgredir la independencia de los mismos, toda vez que será la naturaleza y alcance de cada norma, la que defina en esencia su posición dentro la escala jerárquica normativa del gobierno autónomo municipal; c) la jerarquía normativa interna de cada órgano, elemento importante a establecer destinado a evitar posibles conflictos jurídicos en la aplicación de las normas; este elemento está referido a establecer el orden jerárquico de los  instrumentos normativos que emanan de cada órgano, partiendo por aquellos que hacen al ejercicio del gobierno municipal, para concluir en las normas de alcance interno que facilitan el ejercicio de las atribuciones y funciones asignadas a cada órgano, en atención a lo ya desarrollado en las Declaraciones Constitucionales Plurinacionales que sustentan este análisis; Asimismo, con referencia  a la Carta Orgánica que en su condición de norma institucional básica tiene preeminencia en relación a la legislación autonómica, es importante puntualizar que el mismo es de naturaleza rígida, cumplimiento estricto y contenido pactado por consiguiente en su ideación, elaboración y aprobación se sigue un procedimiento especial que en definitiva es aprobado por el soberano en un referendo vinculante, por lo que la carta orgánica no deviene de un órgano emisor definido puesto que como se dijo mereció un procedimiento especial con la participación activa de la ciudadanía, elementos que lo diferencian del tratamiento de una ley ordinaria, consiguientemente la Carta Orgánica es la norma institucional básica superior frente a la legislación autonómica,  y no deviene de ningún órgano de gobierno, extremo que debe ser reflejado en la jerarquía jurídica interna  de los gobiernos autónomos municipales.

De lo expresado y para el caso presente se tiene que el proyecto de carta orgánica en su jerárquica jurídica interna describe la variedad de normas a ser emitidas por ambos órganos, pero sin establecer una jerarquía coherente; toda vez, que ubican a la ordenanza municipal debajo de la ley, sin tomar en cuenta que la ordenanza municipal fue regulado por la abrogada Ley de Municipalidades, asimismo no se advierte  los decretos reglamentarios a ser emitidos por el ejecutivo, prevaleciendo el monopolio legislativo en el concejo como en otrora bajo la vigencia de la señalada Ley de Municipalidades, extremo que en la actualidad no es permisible con la vigencia de la autonomía municipal con facultades legislativas y reglamentarias para sus órganos de gobierno, por lo que ahora los concejos municipales emiten leyes, reglamentos internos y demás normativa de carácter interno, por su parte el ejecutivo emite decretos (reglamentarios, ediles, etc.), reglamentos y diferente normativa de carácter interno, consecuentemente toda norma que vaya a regular la jerarquía jurídica interna del gobierno autónomo municipal debe seguir todo el entendimiento desarrollado precedentemente” (el resaltado es nuestro).

Conforme la jurisprudencia desarrollada, y en el caso presente, se tiene que si bien el estatuyente ha descrito jerárquicamente las normas que formarán parte de su estructura jurídica interna, sin embargo la misma no refleja una jerarquía coherente, identificándose lo siguiente: a) Las ordenanzas municipales están ubicadas por debajo de las leyes municipales a lado de los decretos municipales con el mismo rango jerárquico, pretendiendo dotarles de generalidad en su alcance, puesto que como se advirtió en la jurisprudencia descrita, las ordenanzas municipales bajo el marco constitucional extinto tenían un alcance similar al de una ley con características de generalidad y abstracción, aspecto que con el nuevo marco constitucional no es permisible ya que las entidades territoriales autónomas municipales mediante sus órganos legislativos pueden emitir leyes y demás normativa interna que sea necesaria en el ejercicio de sus atribuciones, y mediante sus órganos ejecutivos pueden emitir decretos y demás normativa interna que así lo requieran  en el ejercicio de sus atribuciones y funciones; b) Por otro lado dentro de la estructura jerárquica jurídica  establecida, no se ha desarrollado el alcance de la norma ni se ha identificado al órgano emisor de dicha norma; y, c) Finalmente en atención a la jurisprudencia descrita, la jerarquía normativa en análisis no presenta una jerarquía por órganos, por lo que dichas observaciones se constituyen en vicios que acarrean  la incompatibilidad de la norma objeto de análisis.

a) El Plan Nacional de Desarrollo presentado por el gobierno central en la gestión 2006, propone la transformación de las estructuras del Estado boliviano sobre la base de cuatro concepciones políticas referidas a la Bolivia Digna, Soberana, Productiva y Democrática, que en el lapso de un decenio, deben confluir en la consolidación del Vivir Bien de todo el colectivo social; la “Bolivia Digna” impulsa la estrategia socio-comunitaria; la ‘Bolivia Soberana’, sostiene la estrategia de relacionamiento internacional; la “Bolivia Productiva”, es la base de la estrategia económica; y la “Bolivia Democrática”, contiene a la estrategia del poder social.

A través de la política referida a la “Bolivia Democrática”, se espera que hasta el 2015 el control social y la participación ciudadana se consolide como un instrumento inclusivo de la sociedad civil, en el diseño, seguimiento y evaluación de las políticas de desarrollo nacional y regional, alcanzando un alto nivel de transparencia en la gestión pública y disminuyendo drásticamente los niveles de corrupción, para este fin la política de la “Bolivia Democrática”, abarca a los sectores de coordinación con los movimientos sociales y sociedad civil; descentralización y gestión pública y transparencia. La implementación del último sector, está a cargo del Ministerio de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción, cuya misión es liderar la gestión pública transparente, mediante la ejecución de iniciativas de transparencia y lucha contra la corrupción. Al efecto, el Plan Nacional de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción (PNT), ha previsto la creación de las unidades de transparencia y lucha contra la corrupción en todas las entidades del sector público, y que el Ministerio de Transparencia Institucional y Lucha contra la Corrupción es responsable de la implementación, coordinación, seguimiento y evaluación de la Política Nacional de Transparencia y Lucha contra la Corrupción en todas las entidades e instituciones que formen parte del Estado Plurinacional de Bolivia, según dispone el art. 2 del DS 214 de 22 de julio de 2009.

De conformidad con el art. 125 del D.S. 29894 de 7 de febrero de 2009, las unidades de transparencia y lucha contra la corrupción, tienen por objetivo principal transparentar la gestión pública de las entidades de las cuales dependen, asegurando el acceso a la información pública; promoviendo la ética de los servidores públicos; desarrollando mecanismos para la implementación del control social; y velando porque las máximas autoridades de la entidad, efectúen de forma regular la rendición pública de cuentas, incluyendo los estados financieros, informes de gestión y memorias anuales, se hará efectivo el acceso a la información pública, impulsando y coordinando con todas las unidades la implementación de mecanismos que faciliten al ciudadano el conocimiento de datos y documentos, mediante el uso de instrumentos y mecanismos de publicidad y difusión masivos.  Las unidades de transparencia, serán responsables de diseñar los canales de implementación de la participación y control social, partiendo por la identificación de los actores sociales y la promoción de la cultura de trabajo coordinado entre servidoras y servidores públicos con los mencionados actores., y en lo que respecta a la lucha contra la corrupción, las unidades de transparencia, desarrollarán canales que coadyuven al esclarecimiento y detección de irregularidades que afecten los intereses patrimoniales de la entidad o denoten formas de enriquecimiento ilícito en el cumplimiento de las funciones públicas, recepcionando denuncias sobre este tipo de hechos y solicitando información que tienda a su comprobación, remitiendo en su caso, ante las instancias competentes para conocer, sustanciar y sancionar este tipo de hechos.