DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0149/2015

De esta manera, en resumen la dinámica del funcionamiento estatal y las necesidades del proceso de implementación de la autonomía y el orden competencial, responde a tres elementos centrales de análisis: 1) Una asignación competencial primaria o fundamental, que estaría conformada por las listas atribuidas por la Constitución Política del Estado a cada nivel de gobierno; 2) Otra secundaria que, tratándose de competencias no previstas en el catálogo primario, se reputan automáticamente a favor del nivel central del Estado, el cual en aplicación de la cláusula residual, debe reasignarlas mediante ley, siempre en observancia del principio de subsidiariedad y conforme a los arts. 297.I de la CPE y 72 de la LMAD; y, 3) Un proceso de movilidad competencial, que si bien no implica un proceso de asignación o reasignación propiamente dicho, expresa un cierto nivel de movimiento en las facultades competenciales, bajo dos hipótesis básicas: i) En lo referente a las competencias exclusivas, en las cuales el titular puede delegar o transferir las facultades reglamentaria y ejecutiva; y, ii) Cuando se produzca un proceso de transferencia total o parcial, el ente receptor podrá a su vez, delegar total o parcialmente las facultades recibidas.

Así, se entiende que en base a la lista competencial primaria (constitucional), la movilidad competencial facultativa, se extenderá en el tiempo en intensidades variables, esto ante la posibilidad de la asignación secundaria y la aplicación de la transferencia y/o delegación como mecanismos para la movilización de ciertas facultades en determinadas competencias (básicamente exclusivas), lo que hace que el sistema pueda ser bastante dinámico. La movilidad competencial-facultativa, está sujeta a la voluntad de los titulares iniciales de las competencias de su exclusividad y determinada en los escenarios de negociación interterritorial, considerando las competencias que la ETA titular esté dispuesta a delegar o transferir, y las que la delegarían, esté en condiciones de asumir.

Sobre la tipología competencial, el art. 297.I de la CPE, establece cuatro categorías, las que conjuntamente el desarrollo axiológico y normativo, además de las listas de asignación por niveles de gobierno (en total nueve), forman parte de lo que en teoría se denomina “orden competencial”; dicha categorización reconoce a las competencias:

4.     Compartidas, aquellas sujetas a una legislación básica de la Asamblea Legislativa Plurinacional, cuya legislación de desarrollo corresponde a las entidades territoriales autónomas, de acuerdo a su característica y naturaleza. La reglamentación y ejecución corresponderá a las entidades territoriales autónomas”.

El parágrafo II del mismo artículo, se constituye en lo que en doctrina se conoce como “cláusula residual”, en cuya virtud se establece que toda competencia no incluida de manera expresa en el texto constitucional, será reputada como exclusiva del nivel central del Estado, siendo por tanto transferible o delegable por ley.

Con la aplicación de esta cláusula, las competencias omitidas o emergentes asumen el carácter de residuales, al no estar textualmente incluidas en el catálogo primario; y, no constituyen una nueva categoría competencial; de esta forma, son introducidas al sistema como competencias exclusivas del nivel central del Estado, el que podrá transferirlas o delegarlas conforme a lo establecido por el art. 297.I de la CPE.

Por su parte, las facultades normativas del Órgano Ejecutivo municipal, las que evidentemente se limitan al ámbito de lo estrictamente reglamentario, pero dentro del cual se identifican importantes matices y que se materializan en: 1) Una capacidad reglamentaria de carácter general, es decir, que deviene en reglamentos de observancia obligatoria para todos los estantes y habitantes del territorio municipal, emitidas con la finalidad esencial de viabilizar el cumplimiento de las leyes municipales; y, 2) Una capacidad reglamentaria de carácter interno, es decir, a viabilizar el ejercicio de sus atribuciones y competencias propias del órgano. Por ejemplo, la aprobación de un Reglamento de Viáticos para los funcionarios del Ejecutivo…”.

De la jurisprudencia descrita, se entiende que las ETA municipales, deben elaborar y emitir su propia legislación de alcance general; asimismo, cada órgano de gobierno puede emitir normas internas para el cumplimiento de sus respectivas facultades y atribuciones, esto significa que toda la legislación a ser elaborada, deberá estar reflejada en una jerarquía normativa separada por cada órgano emisor, no obstante el reconocimiento de prevalencia de la ley municipal en relación a cualquier otra norma jurídica emitida por ambos órganos, que exprese con claridad y precisión al momento de su aplicación. 

En ese sentido, los gobiernos autónomos municipales en lo esencial deberán sujetarse a las reglas de la técnica legislativa y en la descripción de la estructura jerárquica de su normativa interna, deberán incorporarse los siguientes elementos: 1) Identificación del órgano emisor, concerniente a la instancia que elabora y emite la norma (concejo municipal y ejecutivo municipal por separado); 2) Naturaleza y alcance de la norma, referido al objeto que va a regular la norma, definiendo su ámbito de aplicación ya sea general; o de carácter interno para facilitar el ejercicio de las competencias asignadas a cada órgano, evitando transgredir la independencia de los mismos, toda vez que será la naturaleza y alcance de cada norma, la que defina en esencia su posición dentro la escala jerárquica normativa del Gobierno Autónomo Municipal; y, 3) La jerarquía normativa interna de cada órgano, elemento importante a establecer destinado a evitar posibles conflictos jurídicos en la aplicación de las normas; este elemento concierne a establecer el orden jerárquico de los instrumentos normativos que emanan de cada órgano, partiendo por aquellos que hacen al ejercicio del gobierno municipal, para concluir en las normas de alcance interno que facilitan el ejercicio de las atribuciones y funciones asignadas a cada órgano, en atención a lo ya desarrollado en las Declaraciones Constitucionales Plurinacionales que sustentan este análisis; finalmente, siguiendo la misma voluntad del constituyente, en el afán de dotar de seguridad y certeza jurídica en la aplicación preferente de las normas que conforman el ordenamiento jurídico boliviano, determinando la incorporación de un precepto que regule la jerarquía normativa en general, será menester que el estatuyente municipal de Ascensión de Guarayos, obre del mismo modo, incorporando en su Carta Orgánica, un precepto similar que de manera coherente garantice la prelación adecuada en la aplicación de sus normas.  

Por su parte, las facultades normativas del Órgano Ejecutivo municipal, las que evidentemente se limitan al ámbito de lo estrictamente reglamentario, pero dentro del cual se identifican importantes matices y que se materializan en: 1) Una capacidad reglamentaria de carácter general, es decir, que deviene en reglamentos de observancia obligatoria para todos los estantes y habitantes del territorio municipal, emitidas con la finalidad esencial de viabilizar el cumplimiento de las leyes municipales; y, 2) Una capacidad reglamentaria de carácter interno, es decir, a viabilizar el ejercicio de sus atribuciones y competencias propias del órgano. Por ejemplo, la aprobación de un Reglamento de Viáticos para los funcionarios del Ejecutivo.

De la citada norma constitucional se puede determinar que las causales para la pérdida del mandato se clasifican en: 1) Naturales, muerte; 2) Voluntarias, renuncia; 3) Sancionatorias, inhabilidad permanente (art. 286 de la CPE) que pueden ser de carácter penal (establecida por el juez competente mediante una sentencia condenatoria ejecutoriada) o de carácter administrativo (también ordenada por autoridad competente mediante un proceso específico, en este caso, bajo el derecho administrativo sancionador interno. Por ejemplo el abandono injustificado de sus funciones por un periodo de tiempo definido); y, 4) Plebiscitarias, revocatoria del mandato (ratificación o pérdida de la confianza política por parte de los electores en relación al desempeño de la autoridad electa en el cargo).

Corresponde señalar que por abstracción de los preceptos constitucionales citados, para el caso de las concejalas y concejales municipales, entre las causas para la pérdida de mandato se encuentra la existencia de una sentencia condenatoria ejecutoriada por causas penales, y no así sentencia condenatoria ejecutoriada a pena privativa de libertad, como lo establece el inc. 7) del art. 64 del proyecto en revisión; en virtud de ello, se entiende que una norma institucional básica no se constituye en el instrumento legal para determinar otras causales de cesación de funciones al margen de las previstas en la Constitución Política del Estado.

1) Atendiendo a que el gobierno autónomo municipal es el titular de la potestad sancionadora administrativa, la misma es ejercida contra aquellos que incumplan  las normas de servicios básicos, uso de suelos y urbanísticas y otras, en resguardo de sus competencias sobre desarrollo urbano, asentamientos humanos urbanos y ordenamiento territorial, siendo uno de los mecanismos la demolición de bienes inmuebles; sin embargo, no es menos cierto que siendo la vivienda un derecho fundamental consagrado en la Constitución Política del Estado, toda medida administrativa que disponga la demolición de un inmueble, debe estar antecedida de un procedimiento previo que provea a su titular de las garantías constitucionales y la tutela legal efectiva para la defensa de su derecho propietario, de manera que la ejecución de esta medida, sea de última ratio y en el marco del derecho al debido proceso; sobre este particular, la DCP 0047/2014 de 9 de septiembre, señaló que: “…la demolición de inmuebles implica una restricción al ejercicio del derecho fundamental a la propiedad (…) resulta excesivo y vulnera el principio de proporcionalidad, esto considerando que en el actual marco constitucional los servicios básicos se constituyen en parte del catálogo de derechos fundamentales de las personas (art. 20 de la CPE).´ En todo caso, lo conducente en este tipo de situaciones sería una medida administrativa proporcionada, salvo en aquellas circunstancias en las que la infracción implique un serio riesgo para la seguridad de la colectividad” (las negrillas son nuestras).

A momento de realizar el control previo de constitucionalidad del art. 71.I del presente proyecto, se estableció que el legislador efectuó una clasificación de los servidores públicos, consignando entre ellos a: 1) Los designados, son aquellos cuya función pública emerge de un nombramiento a cargo público, conforme a la Constitución Política del Estado, disposición legal u Sistema de Organización Administrativa aplicable, encontrándose entre ellos los Subalcaldes, los Oficiales Mayores –entre otros-; y, 2) Los de libre nombramiento, quienes desempeñen labores de asesoramiento, aspecto que el materia municipal lleva a concluir que los asesores como personal con confianza de las autoridades electas, encontrándose entre ellos los Asesores, el personal eventual, entre otros.

No obstante, el parágrafo que se estudio, otorga a los funcionarios designados como los Subalcaldes, Oficiales Mayores, la calidad de libre nombramiento, previsión que resulta contraria al marco normativo desarrollado en el análisis de los parágrafos del art. 71, ambigüedad que podría generar interpretaciones discrecionales, que conlleven conflictividad en el momento de aplicar de la norma, por cuanto la misma carece de certidumbre, aspecto que genera inseguridad jurídica.

Por su parte, las facultades normativas del Órgano Ejecutivo municipal, las que evidentemente se limitan al ámbito de lo estrictamente reglamentario, pero dentro del cual se identifican importantes matices y que se materializan en: 1) Una capacidad reglamentaria de carácter general, es decir, que deviene en reglamentos de observancia obligatoria para todos los estantes y habitantes del territorio municipal, emitidas con la finalidad esencial de viabilizar el cumplimiento de las leyes municipales; y, 2) Una capacidad reglamentaria de carácter interno, es decir, a viabilizar el ejercicio de sus atribuciones y competencias propias del órgano. Por ejemplo, la aprobación de un Reglamento de Viáticos para los funcionarios del Ejecutivo”.

En este mismo sentido la mencionada DCP 0003/2014, expresa: “La facultad legislativa está referida específicamente a la capacidad de emitir normas con rango de ley, de esta forma, considerando que las ordenanzas y las resoluciones se constituyen en normas administrativas de gestión interna no pueden ser asumidas como parte de la facultad legislativa que asiste al Concejo Municipal”; del entendimiento glosado, se tiene que las ordenanzas no son consideradas normas emitidas como parte de la facultad legislativa del concejo municipal. 

En materia de ingresos tributarios, respecto a las ETA municipales, se debe tener en cuenta el siguiente marco constitucional competencial: 1) El  art. 299.I.7 de la CPE, establece como competencia compartida entre el nivel central del Estado y las ETA la: “Regulación para la creación y/o modificación de impuestos de dominio exclusivo de los gobiernos autónomos”; y, 2) El art. 302.I.19 y 20 de la CPE, señala como competencias exclusivas de los gobiernos autónomos municipales, la creación y administración de impuestos de carácter municipal, cuyos hechos imponibles no sean análogos a los impuestos nacionales o departamentales, así como la creación y administración de tasas, patentes a la actividad económica y contribuciones especiales de carácter municipal.

El art. 11.II.1 de la CPE, establece que la democracia directa se ejerce a través de: 1) El referéndum; 2)  La iniciativa legislativa ciudadana; 3) La Revocatoria de mandato; 4) La asamblea; 5) El cabildo; y, 6) La consulta previa; asimismo, el citado parágrafo prevé que los citados mecanismos serán desarrollador por ley.

En función a dicha reserva de ley, el legislador nacional sancionó la Ley del Régimen Electoral que en su art. 4 inc. e), estableció que la iniciativa legislativa ciudadana, constituye un derecho de los bolivianos y bolivianos que emerge de los derechos políticos en el marco de la democracia intercultural.

De la revisión de la Tercera parte de la Constitución Política del Estado, desde el art. 269 al 305, se advierte que el constituyente determinó los siguientes niveles de autonomía: 1) Departamental (art. 277 al 279); 2) Regional (art. 280 al 282); 3) Municipal (arts 283 a 284); y, 4) Indígena originaria campesina (art. 289 a 289).

El art. 271.I de la CPE, establece que: “La Ley Marco de Autonomías y Descentralización regulará el procedimiento para la elaboración de Estatutos autonómicos y Cartas Orgánicas, la transferencia y delegación competencial, el régimen económico financiero, y la coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas”; sobre dicha previsión normativa, la SCP 2055/2012, plasmó el siguiente razonamiento: “…la Tercera Parte de la Constitución Política del Estado norma de manera primaria el pacto territorial constitucional al que se llegó en la Asamblea Constituyente, por lo que sus contenidos son referentes a la organización territorial, a las autonomías y descentralización, elementos que son integralmente relacionados entre sí; entendiéndose a la autonomía como un modelo de Estado que es transversal en las cinco partes que conforman la norma fundamental, por lo tanto, el mandato del art. 271 de la CPE, carece de un carácter interpretativo restrictivo, por lo mismo debe ser entendido como un mandato que establece unos contenidos mínimos para la Ley Marco de Autonomías y Descentralización.

1°  La INCOMPATIBILIDAD de los arts.: 2.6; 4 el término: “autónomo” del nomen iuris; 5; 8; 10 en la frase: “todos los símbolos reconocidos por la Constitucion Politica del Estado y”; 11 en el témino: “oficiales” del nomen iuris y del contenido del mismo; 13.6 en la frase: “y fiscalización”; 14 del término: “reconoce” y la frase: “personas con capacidades diferentes”; 16.I del término: “reconocen”; 17.2, 3 y 6 este último en el término: “comunidades”; 18 la frase: “DEL DERECHO AUTONÓMICO” del nomen iuris, el término: “Autónomo” y la frase “y comprende diversos tipos de normas:” del párrafo introductorio, parágrafos I, II y III; 19; 25.II; 26.2; 29 párrafo primero y las frases “por ley municipal en concordancia con” y “y la Constitución Política del Estado” del segundo párrafo; 32.12,16 en el término: “especiales”, 21, 30, 32 en la frase: “a través del alcalde municipal”, 33 término: “etnias” y 36 las frases: “alcalde municipal y administración municipal”, “y del ejecutivo municipal” y “la presente ley”; 34.2 los términos: “o resolución”; 35 los términos: “o resolución” inserta en los párrafos I, II, III, IV y VI; 43 inc. 1) el término: “representativas”; 36 la frase: “o resolución” inserta en el nomen iuris, así como en el texto del mismo; 44.7; 45.II inc. 1) la frase: “máxima autoridad del Gobierno Autónomo Municipal de Ascensión de Guarayos” e inc. 4); 48 inc. 1) de la frase “la presente ley”; 52.I la frase: “y concurrente”; 54 la frase: “o ejecutivo municipal” inserta en el nomen iuris y en su texto; 55.I la frase: “o contra el ejecutivo/ejecutiva Municipal” y parágrafo V el enunciado: “alcalde/alcaldes municipal o”; 56.II la frase: “o ejecutivo / ejecutiva municipal”; 57; 58 párrafo introductorio, inc. 2) la frase: “los mismos que son de libre nombramiento del ejecutivo municipal”, inc. 4) la frase: “para la gestión del territorio” y parágrafo II la frase: “y marco competencial”; 60.I inc. 3) el término: “aprobar”, parágrafo IV la frase: “en el ámbito de la gestión territorial descentralizada”; 62; 63 la frase: “y posesionado”; 64 incs. 4) la frase: “física o”, 7) y 8); 65.2 la frase: “Resoluciones municipales”, 10 el enunciado: “y Resoluciones”, 13 la frase: “y cuando corresponda mediante censura aprobada por el Concejo Municipal”, 14, 17 la frase: “y rural” así como el enunciado: “y/o por terceros”, 20 en la frase “con participación ciudadana y control social en la conformación del directorio de la empresa”, 23 la frase: “debidamente suscritos y aprobados por el Concejo Municipal”, 27 la frase: “para su aprobación por el Concejo Municipal”, 31 la frase: “para lo cual podrá hacer usos de la fuerza pública cuando así lo requiera”, 33, 35 el enunciado: “e internacionales”; 66 la frase: “para la gestión del territorio” y el término: “elegidos”; 67 la frase: “presente ley”; 69.1 y 2; 71 las frases: “y empleados de instituciones privadas que manejan fondos públicos” y “Una Ley Especial establece la Carrera Administrativa” del párrafo introductorio, parágrafos I en la frase: “libre”, II el enunciado: “directores y demás”, IV y V; 73.1, 5 y 6; 75.3; 80 párrafo primero la frase: “y capacidades diferentes”; 81 la frase: “El funcionamiento e implementación de la Participación y Control Social se regulará mediante ley municipal”; 83 inc. d) la frase: “referendo, revocatoria de mandato, asamblea municipal, cabildo y consulta previa”; 84.III; 89.1 la frase: “ordenanzas”; 92 la frase: “Municipio de Ascensión de Guarayos” del primer párrafo; 94; 95.I el término: “autónomo”; 96.III el término: “comunicaciones”; 97; 99 en la frase: “Municipio de Ascensión de Guarayos”; 101; 102; 106 en la frase “privadas, regionales y” del último párrafo; 107 inc. c) la frase: “manejo integral de cuencas”; 110 en el término: “comunidades” contenido en el enunciado introductorio, y el inc. c) en su integridad; 116.I; 117; 118 inc. a) en su integridad; 120.IV; 124; 128 la frase: “la presente ley” del párrafo introductorio, 1 y 2 los términos: “Concejo” y “del”; 129 la frase: “la presente ley”; 131 la frase: “la presente Ley” del párrafo segundo; 132 párrafo introductorio el enunciado: “la presente ley”; 135.2 incs. d) la frase: “y las Organizaciones Territoriales de Base”,  e) la frase: “presente ley”, f) en su integridad, h), i), k) y l); 137 la frase: “presente ley”; 138; 140 inc. I; 142 el término: “la máxima”; 143 la frase “O CONSULTA PREVIA” del nomen iuris; 144; 150.II; 152 primer párrafo; 153 la frase: “podrán ser regulados mediante ley municipal”; 155; 156 el término: “reconoce”; 158; Disposición Transitoria Tercera; Disposición Transitoria Cuarta en la frase: “y la ley especial de Autonomías”; Disposición Abrogatoria Tercera en la frase: “de los pueblos”; Disposición final Única en la frase “del Estatuto o”.