DICTAMEN QUE VALORA LA INVESTIGACIÓN CONSTITUCIONAL REALIZADA POR LA COMISIÓN DESIGNADA EN EL EXPEDIENTE 3/2006, INTEGRADO CON MOTIVO DE LA SOLICITUD FORMULADA POR EL MINISTRO GENARO DAVID GÓNGORA PIMENTEL, PARA INVESTIGAR VIOLACIONES GRAVES DE GARAN

La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes."

Este precepto ha sido objeto de interpretación por parte de este tribunal. El siete de febrero de dos mil ocho, al resolver la acción de inconstitucionalidad 4/2004, en el considerando quinto de tal resolución se interpretó expresando lo que resumen las tesis de jurisprudencia de ahí derivadas que dicen(558)

"RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO OBJETIVA Y DIRECTA. SU SIGNIFICADO EN TÉRMINOS DEL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 113 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Del segundo párrafo del numeral citado se advierte el establecimiento a nivel constitucional de la figura de la responsabilidad del Estado por los daños que con motivo de su actividad administrativa irregular cause a los particulares en sus bienes o derechos, la cual será objetiva y directa; y el derecho de los particulares a recibir una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes. A la luz del proceso legislativo de la adición al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que la 'responsabilidad directa' significa que cuando en el ejercicio de sus funciones el Estado genere daños a los particulares en sus bienes o derechos, éstos podrán demandarla directamente, sin tener que demostrar la ilicitud o el dolo del servidor que causó el daño reclamado, sino únicamente la irregularidad de su actuación, y sin tener que demandar previamente a dicho servidor; mientras que la 'responsabilidad objetiva' es aquella en la que el particular no tiene el deber de soportar los daños patrimoniales causados por una actividad irregular del Estado, entendida ésta como los actos de la administración realizados de manera ilegal o anormal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración."(559)

"RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. DIFERENCIA ENTRE RESPONSABILIDAD OBJETIVA Y SUBJETIVA. La adición al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de junio de 2002, tuvo por objeto establecer la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños causados en los bienes y derechos de los ciudadanos, otorgándole las características de directa y objetiva. La diferencia entre la responsabilidad objetiva y la subjetiva radica en que mientras ésta implica negligencia, dolo o intencionalidad en la realización del daño, aquélla se apoya en la teoría del riesgo, donde hay ausencia de intencionalidad dolosa. Por otra parte, del contenido del proceso legislativo que dio origen a la adición indicada, se advierte que en un primer momento el Constituyente consideró la posibilidad de implantar un sistema de responsabilidad patrimonial objetiva amplia, que implicaba que bastaba la existencia de cualquier daño en los bienes o en los derechos de los particulares, para que procediera la indemnización correspondiente, pero posteriormente decidió restringir esa primera amplitud a fin de centrar la calidad objetiva de la responsabilidad patrimonial del Estado a los actos realizados de manera irregular, debiendo entender que la misma está desvinculada sustancialmente de la negligencia, dolo o intencionalidad, propios de la responsabilidad subjetiva e indirecta, regulada por las disposiciones del derecho civil. Así, cuando el artículo 113 constitucional alude a que la responsabilidad patrimonial objetiva del Estado surge si éste causa un daño al particular 'con motivo de su actividad administrativa irregular', abandona toda intención de contemplar los daños causados por la actividad regular del Estado, así como cualquier elemento vinculado con el dolo en la actuación del servidor público, a fin de centrarse en los actos propios de la administración que son realizados de manera anormal o ilegal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración."(560)

Por otra parte, el doce de noviembre de dos mil ocho, la Primera Sala de este tribunal, al resolver el amparo en revisión 903/2008, continuó interpretando este precepto constitucional en diversos aspectos. La problemática de ese caso era una cuestión muy específica y diversa a la que aquí nos ocupa, sin embargo, a propósito de resolverla se explicitaron aspectos del artículo 113 constitucional que son de fundamental importancia para todo asunto de responsabilidad patrimonial.

De particular interés para esta ocasión es el acento que se puso en ese precedente de Sala, que este Tribunal Pleno comparte, acerca del artículo 113 como derecho de los particulares frente al Estado. Dice la parte relativa:

"El artículo 113 ... establece la responsabilidad patrimonial del Estado por su actividad irregular y el derecho correlativo de los particulares de recibir una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes. Se trata ... de una norma que establece un contenido sustantivo, consistente en un derecho de rango constitucional establecido en favor de los particulares que tiene su fundamento en la responsabilidad patrimonial del Estado, cuyas características esenciales son la de ser directa y objetiva.

(el segundo párrafo del artículo 113 da) "... a sus titulares el derecho de exigir su contenido de forma inmediata y directa a cualquiera los órganos de gobierno de cualquiera de los órdenes jurídicos parciales.

(el segundo párrafo del artículo 113) "... pone el énfasis de su regulación en el derecho de los particulares de obtener una indemnización por la actividad administrativa irregular del Estado. La base en que el Constituyente Permanente asentó este derecho es la figura de la responsabilidad patrimonial del Estado directa y objetiva. Sin embargo, el propósito normativo de esta figura se encuentra invariablemente en consagrar una prerrogativa a favor de los particulares a un 'derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes'.

"... la formulación normativa de este derecho por parte del Constituyente Permanente tuvo como propósito no sólo consagrar la prerrogativa de los particulares a la indemnización referida en el párrafo anterior, sino también el de asegurarles en las vías ordinarias correspondientes un vehículo procesal para obtener su cumplimiento, pues al prescribir que dicha indemnización se otorgará conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes, se desprende que al legislador ordinario se le otorga una facultad de configuración normativa de ejercicio obligatorio que es consustancial a la operatividad de la responsabilidad patrimonial del Estado y, por tanto, imprescindible para el respeto al derecho de los particulares a una indemnización por la actividad irregular del Estado. Por tanto, debe concluirse que el artículo 113, segundo párrafo de la Constitución, también establece el derecho de los particulares de acceder al medio procesal correspondiente para obtener la satisfacción del derecho a la indemnización que consagra de manera principal.

"La consecuencia normativa que tiene este precepto constitucional, ... es aquella que impone de manera principal una norma constitucional que establece un derecho: consagrar una prerrogativa que, por una parte, se establece como un límite material a la actuación de las autoridades públicas y, por el otro, la obligación de éstas de encauzar sus potestades públicas, ... para asegurar que sus titulares disfruten la totalidad de la extensión del derecho constitucional garantizado."(561)

Ahora bien, en los hechos objeto de esta investigación han sido advertidas actuaciones del Estado que constituyen un ejercicio irregular de los que alude el artículo constitucional en comentario. En estos supuestos, los particulares que han resentido daños con motivo de ello tienen, con base en el artículo 113 constitucional, derecho a ser indemnizados por lo padecido, conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes que en cada caso resulten las aplicables (federales, estatales o municipales).

Y no es óbice para esto último el que en algún orden jurídico parcial de los aquí involucrados aún no esté desarrollado en ley el ejercicio de este derecho pues,(562) como tal, y en términos de las resoluciones plenaria y de Sala recién citadas, se trata de un derecho que es exigible y eficaz por sí mismo, y -aun cuando se ha dicho que requiere ser desarrollado por el legislador (configuración normativa obligatoria)- tal omisión no puede resultar en la ineficacia del derecho consagrado, menos aún, hacerlo nugatorio o inexistente.

Antes bien, advertida la omisión por este tribunal, sirva esta ocasión para reiterar la necesidad y obligatoriedad de legislar al respecto, así como el derecho que tienen los particulares a ser indemnizados por el Estado, aun ante la inexistencia de tal legislación secundaria.