DICTAMEN QUE VALORA LA INVESTIGACIÓN CONSTITUCIONAL REALIZADA POR LA COMISIÓN DESIGNADA EN EL EXPEDIENTE 3/2006, INTEGRADO CON MOTIVO DE LA SOLICITUD FORMULADA POR EL MINISTRO GENARO DAVID GÓNGORA PIMENTEL, PARA INVESTIGAR VIOLACIONES GRAVES DE GARAN

"Esta comisión nacional también ha observado que algunos funcionarios o servidores públicos encargados de hacer cumplir la ley hacen uso ilegítimo de la fuerza y de las armas de fuego en reuniones y manifestaciones, así como en operativos.

"En cuanto a las reuniones y manifestaciones, la comisión nacional se ha percatado de que algunos funcionarios no adoptan previamente las medidas adecuadas para este tipo de situaciones; cometen actos violentos con el pretexto de cumplir órdenes de aprehensión en contra de personas que ejercen su derecho de reunión; dispersan a empujones y jalones a personas de avanzada edad y con problemas de salud, y sueltan perros entrenados que muerden a los manifestantes y hasta llegan a disparar en su contra.

"De conformidad con la legislación vigente, todas las personas tienen derecho a participar en reuniones y manifestaciones lícitas. Este derecho consiste en la posibilidad de reunirse o congregarse con sus semejantes para cualquier objeto lícito y de manera pacífica. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos considera que el uso de armas de fuego no guarda proporción alguna con el objetivo de dispersar una manifestación pacífica de ciudadanos, aun cuando estuvieran realizando una protesta.

"Este derecho sólo puede restringirse cuando se atente contra la moral, los derechos y la reputación de otras personas, se provoque algún delito, se perturbe el orden público, se injurie a la autoridad y se haga uso de violencia o de amenazas para intimidarla u obligarla a resolver en el sentido que se desee, entre otras, lo cual la convierte en una reunión o manifestación ilícita. Así lo disponen los artículos 6o. y 9o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 19.3, 21 y 22.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. En estos casos debe actuarse de conformidad con lo dispuesto en los numerales 13 y 14 de los Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, que expresan que al dispersar reuniones ilícitas pero no violentas, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley evitarán el empleo de la fuerza o, si no es posible, lo limitarán al mínimo necesario; que se abstendrán de usar armas de fuego, salvo en los casos de legítima defensa de su propia vida o de la vida de otra persona, tal y como lo dispone el numeral 9 de este instrumento internacional.

"Con relación a los operativos de seguridad pública realizados por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, esta comisión nacional ha observado que algunos golpean brutalmente a los detenidos, ocasionándoles lesiones y hasta la muerte; se introducen a establecimientos comerciales sin órdenes escritas de autoridades competentes; cometen detenciones ilegales; maltratos físicos; confiscación ilegal de bienes; allanamientos de domicilios, de los cuales sacan a niños, mujeres y hombres mediante violencia, algunos ajenos a los hechos, e incluso se llega al extremo de incendiar las propiedades y hasta de efectuar ejecuciones sumarias. En estos supuestos, la comisión nacional ha observado que los agraviados no oponen resistencia para su sometimiento, tampoco intentan evitar su detención, mediante actos de agresión directa en contra de los servidores públicos, o que tales agresiones pongan en peligro su integridad física, por lo que estos actos se consideran ilegítimos.

"Los operativos deben ser planeados antes de llevarse a cabo y tomar las medidas necesarias para salvaguardar la seguridad de las personas ajenas a los hechos, así lo refiere el numeral 5 de los Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley.

"En los casos conocidos por esta comisión nacional, además se aprecia que, ante las lesiones o muerte de personas, en los peritajes respectivos no se hacen constar las lesiones y su temporalidad o se dan datos falsos, y los relativos a balística no toman en cuenta el inventario de los cartuchos que cada policía portaba antes y después de los hechos; no se determina cuántos policías utilizan sus armas de fuego y cuántos disparos se realizan, no se buscan los casquillos de las armas disparadas y no se practica prueba alguna a éstos para tal fin. Al presentarse estos supuestos, algunos agentes del Ministerio Público no inician averiguaciones previas por el uso ilegítimo de la fuerza o las integran de manera irregular, lo cual genera impunidad y la falta de reparación de los daños causados a las personas.

"C. Por otra parte, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley tienen el derecho a la protección de su vida e integridad física; al respeto a su dignidad como personas, por parte de sus superiores y de la ciudadanía, y a salarios dignos y prestaciones de seguridad social, si es posible que se les otorgue seguros de vida y de gastos médicos mayores. Con el objetivo de reducir al máximo las tensiones propias de las situaciones de crisis por las que atraviesen, para aliviar su estrés, el Estado debe proporcionarles atención médica y psicológica. Asimismo, las instituciones públicas deben proporcionarles, sin costo alguno, el equipo necesario para el cumplimiento de sus funciones, revisar y mejorar sus condiciones de trabajo, buscando un equilibrio en la sociedad y que ésta les brinde su reconocimiento. El interés que el Estado y los gobiernos tienen por estos funcionarios demuestra el interés que tienen por los gobernados.

"El numeral 2 de los Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley señala la obligación de los gobiernos y de sus instituciones públicas encargadas de hacer cumplir la ley de proporcionar a estos funcionarios distintos tipos de armas y municiones para que puedan hacer un uso escalonado o gradual de la fuerza y de las armas de fuego, y se les capacite y adiestre en su manejo. También deben darles equipo de protección que no esté caducado, tales como máscaras antigás, escudos, cascos, chalecos y medios de transporte a prueba de balas, a fin de disminuir la necesidad de usar armas de cualquier tipo. Estos funcionarios deben utilizar, de entre los varios medios idóneos y posibles, aquellos que menos perjudiquen a las personas.

"De igual manera, el numeral 20 dispone que a los funcionarios que aplican la ley se les debe capacitar en medios que puedan sustituir el empleo de la fuerza y de las armas de fuego, tales como la solución pacífica de los conflictos, técnicas de persuasión, negociación y mediación, medios técnicos que limiten el empleo de la fuerza y de las armas de fuego, y comportamiento de multitudes. Además, se les debe capacitar en autodefensa, primeros auxilios, manejo de estrés, incluida la capacitación física y psicológica, basada en principios éticos y de respeto a los derechos humanos. La misma debe ser continua y completa, y durante la cual se analicen casos prácticos y se apliquen evaluaciones periódicas de acuerdo con estándares de eficiencia, y que sólo se les autorice a portar armas de fuego al finalizar su debida formación y actualización especializadas, y después de acreditar las evaluaciones correspondientes. Para lo cual, se deben establecer o fortalecer los procedimientos relativos al servicio civil de carrera. Cabe resaltar que la Procuraduría General de la República elaboró guías técnicas en esta materia, lo cual representa un avance sobre el empleo de la fuerza, sin embargo, no precisan los casos en los cuales se puede hacer uso legítimo de las armas de fuego, ya que únicamente las describen y señalan las medidas de seguridad para el personal usuario.

"Por lo anterior, es importante señalar que son necesarias más reformas legales que incorporen los principios de congruencia, oportunidad y proporcionalidad en la legislación de las entidades federativas, del Distrito Federal y de los Municipios; fortalecer la implementación de mecanismos de selección de funcionarios o servidores públicos encargados de hacer cumplir la ley, así como de su permanente capacitación, adiestramiento y evaluación periódicos.

"Esta comisión nacional considera conveniente que se establezca la obligación jurídica de los funcionarios o servidores públicos encargados de hacer cumplir la ley consistente en que, cuando detengan a una persona en flagrancia o mediante el cumplimiento de un mandamiento escrito, se le informe a ésta la falta administrativa o el delito por el cual se le detiene, así como sus derechos, entre éstos, el derecho a nombrar un defensor o, en el caso de que no cuenten con alguno, la obligación de la autoridad competente de designarle uno de oficio.

"En un Estado democrático y de derecho los funcionarios o servidores públicos encargados de hacer cumplir la ley tienen dos claros paradigmas, a saber: respetar los derechos humanos y no rebasar las atribuciones que las leyes les confieren. Vivimos en un régimen de facultades expresas, es decir, sólo están facultados para hacer lo que la ley les autoriza expresamente. Cuando no actúan con respeto a dicho régimen, entonces lo hacen arbitrariamente, con exceso o abuso. En este sentido, el Estado y las instituciones públicas encargadas de hacer cumplir la ley deben asumir la debida responsabilidad cuando el personal a su cargo recurra al uso ilegítimo de la fuerza y de las armas de fuego, y no adopten las medidas correspondientes para impedir, eliminar o denunciar ese uso.

"Las Leyes sobre Responsabilidades de los Servidores Públicos del país determinan sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones; también determinan las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones consistirán en amonestación, suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas; en la reparación de los daños causados e, incluso, en una responsabilidad de carácter penal. En cuanto a ésta, el Código Penal Federal, en su título décimo denominado 'Delitos cometidos por servidores públicos', prevé como delitos el ejercicio indebido de servicio público, el abuso de autoridad, la desaparición forzada de personas, el uso indebido de atribuciones y facultades, la concusión, la intimidación, el ejercicio abusivo de funciones, entre otros.

"Al respecto, el numeral 11 de los Principios Básicos sobre el Uso de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley indica que la legislación nacional debe establecer sistemas de presentación de informes que deben rendir estos funcionarios cuando recurran al empleo de la fuerza y de las armas de fuego. En este sentido, Amnistía Internacional propone que la legislación garantice la existencia de diversos mecanismos efectivos de rendición de cuentas que permitan a los responsables de la policía modificar las prácticas ilegítimas a fin de mejorar la eficacia de la actuación policial, a la vez que se sometan sus acciones al escrutinio público y a procedimientos disciplinarios o penales imparciales y efectivos, si ello procede.

"De acuerdo con los numerales 24, 25 y 26 de los Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de las Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley no debe imponerse sanción o medida disciplinaria alguna a los funcionarios que se nieguen a ejecutar una orden ilícita sobre uso de la fuerza o de las armas de fuego. Tampoco podrán alegar obediencia de órdenes superiores si tenían conocimiento de que éstas eran ilegales y tenían una oportunidad razonable de negarse a cumplirlas. En estos casos, serán responsables los superiores jerárquicos que dieron las órdenes, así como los funcionarios que las ejecutaron.

"Las intervenciones de los funcionarios en el ejercicio de su cargo implican un problema de naturaleza penal, en el cual se debe determinar hasta qué punto sus errores dejan intacta la conformidad a derecho de su intervención y privan del derecho a la legítima defensa del afectado.

"Todo abuso en el empleo de la fuerza y de las armas, así como la anuencia y tolerancia de las conductas descritas en los principios básicos y en el código de conducta por los superiores jerárquicos deben ser sancionados por la legislación penal, excepto en los casos previstos como excluyentes del delito.

"Para que una orden de un superior jerárquico sea excluyente de responsabilidad penal, conforme al artículo 15, fracción VI, del Código Penal Federal, debe reunir los siguientes elementos:

"a) Relación jerárquica. Esta relación sólo puede darse en el ámbito público y del derecho militar, que se basan en la idea de subordinación y del sometimiento del inferior al superior.