DICTAMEN QUE VALORA LA INVESTIGACIÓN CONSTITUCIONAL REALIZADA POR LA COMISIÓN DESIGNADA EN EL EXPEDIENTE 3/2006, INTEGRADO CON MOTIVO DE LA SOLICITUD FORMULADA POR EL MINISTRO GENARO DAVID GÓNGORA PIMENTEL, PARA INVESTIGAR VIOLACIONES GRAVES DE GARAN

El 3 de mayo de 2006 la fuerza pública fue utilizada en varios eventos, e incluso desde antes, en razón del operativo policial presencial que se montó en las inmediaciones del mercado Belisario Domínguez. Más allá de la mera presencia policial, el uso de la fuerza del Estado se despliega en el momento del enfrentamiento que se da cuando (evento 1) vendedores ambulantes pretenden instalar sus puestos de flores en ese sitio, pese a la presencia y oposición policial y de otras autoridades municipales que se los impedía, los enfrentan con piedras, machetes y otros objetos, suscitándose un enfrentamiento cuerpo a cuerpo entre ambos grupos.

El primer aspecto en el que debe detenerse el presente análisis, es en esclarecer si estaba justificada la presencia de la fuerza pública esa mañana.

Es preciso recordar que la presencia policiaca en ese lugar no fue montada esa madrugada, sino que se trataba de una presencia previa, que ya había sido objeto de inconformidad manifiesta de los vendedores afectados y sus simpatizantes. No obstante, está visto que esa madrugada el número del contingente fue ampliado significativamente.(392)

Resulta innegable que la autoridad puede hacer uso de la fuerza pública para el cumplimiento de sus determinaciones, y máxime cuando se trata de actos de desacato a las mismas por parte de la población; en este sentido, la autoridad está facultada para pedir el auxilio de la fuerza para tales efectos. Sin embargo, en la especie hay circunstancias coyunturales que no pueden soslayarse y que trascienden en la valoración de la justificación del uso de la fuerza pública en este evento.

En efecto, la autoridad (en este caso, la autoridad municipal) tiene dentro de sus deberes y facultades guardar y procurar el orden público, y asistirse de la fuerza cuando sea necesario y previsto así por ley para cumplir con sus deberes y ejecutar sus determinaciones. La coercibilidad, pues está estrechamente vinculada con el concepto de autoridad. Evitar el comercio informal en las inmediaciones del mercado de Texcoco era un objetivo de la autoridad municipal; objetivo que, para alcanzarse, se había negociado desde tiempo atrás con los vendedores, y formalizado a través del convenio de reubicación que en su momento fue signado. Aunque, a la postre, hubo algunos vendedores renuentes al cambio (8) que no cedieron en su oposición.

Hacer efectivo el convenio y con ello la consecución de los objetivos legítimos en materia urbanística de la administración municipal, era, sin duda, una facultad que asistía a la autoridad, a la cual, se reitera, le asisten facultades para apoyarse en los cuerpos de seguridad para hacer efectivo y posible el ejercicio legítimo de sus atribuciones. Más aún, en el caso, la celebración del convenio representaba de alguna manera también tomar en consideración la voluntad e intereses de los vendedores afectados por la medida de reordenación urbana aludida, de modo que tampoco se había tratado de una imposición unilateral o indolente del gobierno municipal.

Sin embargo, esas circunstancias no alcanzan a justificar que, en la especie, la fuerza pública haya sido utilizada para tal efecto, ni como lo fue, precisamente el día 3 de mayo, porque había otras circunstancias que lo contrarrestaban.

En este sentido, es fundamental recordar que el día previo floristas inconformes y miembros del Frente de Pueblos, quienes los acompañaron y apoyaron, en reunión celebrada con funcionarios del Gobierno del Estado de México acordaron, así quedó videograbado, que precisamente el 3 de mayo la fuerza pública se retiraría del lugar y sí se les permitiría instalarse en la vía pública para efectuar su venta, pues era el día de la "Santa Cruz", que, dadas las costumbres de la localidad, aumentaba en forma considerable la venta de su producto.

Pero, como ya quedó descrito, el comportamiento de la autoridad esa noche fue radicalmente distinto: lejos de realizar acciones que reflejaran su acuerdo y compromiso de tolerar la venta el día siguiente, la Policía Municipal, así como la estatal, ampliaron significativamente la presencia policial durante esa madrugada, de manera tal que cuando la mañana del 3 de mayo, se presentaron los floristas y sus simpatizantes de causa a instalar la venta, ya siendo de su conocimiento que la presencia policial había acrecentando en el curso de la noche (ya portaban sus machetes y se hicieron acompañar de miembros del Frente de Pueblos), sube de tono la inconformidad de la población hacia la autoridad, pues se suma ahora la percepción de haber sido engañados por las autoridades estatales del día anterior, ignorados en sus peticiones, e incluso un ánimo de ser objetos de provocación.

Este compromiso de retirar la presencia policial para esa fecha y de tolerar para la ocasión el comercio ambulante, ciertamente, no fue ni ofrecido ni asumido por la autoridad municipal, la que compete en términos estrictamente formales lo relativo al comercio en el Municipio, sino por funcionarios del Gobierno del Estado, pero eso no es óbice para establecer que el Estado, a través de estos funcionarios, a quienes correspondió o se encomendó atender la problemática, asumió el compromiso de retirar la fuerza y tolerar el comercio informal ese día, pues esos mismos funcionarios se comprometieron con los vendedores y líderes que los representaron en aquella reunión a hacer lo necesario para tal fin; se trataba de un acuerdo tomado con una autoridad que incide en sus atribuciones con la municipal, en cuanto a materia de seguridad pública se refiere y, menos aún, en un problema que ambas sabían, dado los antecedentes del Frente de Pueblos, que podría, a la menor provocación, tomar dimensiones importantes.

En este contexto específico de facto, el operativo de ese preciso día, así sea que haya sido disuasivo, no sólo no resultaba justificado, sino, por el contrario, no era difícil saberlo, era inconveniente, pues en el contexto de los hechos era un operativo provocador, una bomba de tiempo que, con los antecedentes conocidos del Frente de Pueblos, era previsible que despertaría gran molestia de los civiles hacia ellos, que terminó en el enfrentamiento cuerpo a cuerpo ya conocido, en el que de la defensa recíproca se pasó a la ofensiva mutua.

Conforme a lo anterior, el operativo en el evento 1, que dio lugar al enfrentamiento entre inspectores y policías municipales contra vendedores y sus simpatizantes, no estaba justificado; de ahí que, de entrada, el uso de la fuerza no haya sido legítimo. Se trató, pues, de un operativo totalmente opuesto a los principios de eficiencia y necesidad que rige las instituciones de policía y seguridad, pues aun cuando la policía se justifica para establecer el orden público (en este caso, urbanístico comercial), lo cierto es que la falta de oportunidad con que se hizo, lejos de lograr imponer el orden, consiguió precisamente lo contrario: ocasionar un estado generalizado de desorden y violencia en la localidad y sus inmediaciones, pues, según el diálogo entablado el día previo, que se inscribe en el rubro de la necesidad del operativo, ese día había un compromiso de tolerar el comercio informal en el área.

Más todavía, la forma en que éste se desenvolvió (ejecución), deja en claro que la fuerza pública, particularmente la ejercida por los funcionarios del Municipio (policías e inspectores), fue ejercida ilegítimamente porque se hizo de tal manera que ni fue profesional, ni eficiente, ni proporcional, ni la necesaria.

Ha sido visto que los policías y funcionarios municipales tendrían que defenderse de las agresiones que a su vez recibían de los inconformes, pero las acciones registradas en las imágenes dan cuenta de que, en el enfrentamiento, se transitó hacia lo ofensivo. Pegar con palos, con piedras, golpear como quedó registrado en imágenes, no habla de ejercer una fuerza pública legítima, sino de una fuerza rudimentaria, bruta y nada profesional. Por supuesto los funcionarios municipales que estaban ahí tenían que defender su propia integridad (los vendedores y sus simpatizantes traían machetes y los usaban a modo de herirlos), pero enfrentarlos cuerpo a cuerpo, como lo hicieron, lejos de coadyuvar a la consecución del fin que buscaban sólo daría lugar, como sucedió, a exponer su vida e integridad a un riesgo muy alto, y a un brote en escalada de violencia.

Así, el enfrentamiento no puede sino considerarse como una actuación ineficiente, improfesional, innecesaria y desproporcional, por parte de las autoridades municipales que, por supuesto, no encuentra justificación constitucional.

En este sentido, debe destacarse que aun cuando lo idóneo habría sido que el enfrentamiento se hubiera evitado, lo cierto es que las imágenes registradas permiten advertir que si hubo algo que logró detener la escalada de violencia física y agresiones físicas recíprocas que en ese momento se daba, fue la intervención de la policía de la Agencia de Seguridad Estatal que a través del lanzamiento de gas lacrimógeno movió a la dispersión del grupo y motivó también su repliegue del lugar de los hechos, cesando entonces y sólo así, por lo menos en ese evento en particular, la violencia desatada.

No obstante que tal intervención de la Policía Estatal detuvo la escalada violenta que en ese momento se daba, la situación en la que se vieron luego de ello los inconformes (replegados ya en el interior de un inmueble particular) también, se pudo ver, fue percibida por ellos como agresión y provocación, y acrecentó la inconformidad, frustración y enojo de los mismos. Y la escalada, no obstante detenerse en ese evento 1, dio lugar a que se gestaran los eventos 2 y siguientes.

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Aun cuando desde ese momento se monta el cerco policial en el inmueble en el que se resguardan los floristas y sus simpatizantes (dando inicio al evento 4), en la sucesión cronológica de las cosas, la siguiente intervención importante de la fuerza pública se da en la carretera Texcoco-Lechería (evento 2). A continuación su análisis.

Es sabido, ya se ha mencionado en reiteradas ocasiones a lo largo del presente dictamen, que lo acontecido en el evento 1 condujo a que simpatizantes de floristas y del Frente de Pueblos acudieran a bloquear la carretera Texcoco-Lechería, causando los estragos y perjuicios a terceros consecuentes de este tipo de acciones. Además, recuérdese, no se trató de un bloqueo carretero pacífico, sino de uno en el que quienes bloqueaban también ejercían presión a través de medios ilícitos y violentos (amenaza de estallar una pipa de gas, lanzamiento de objetos, retención o secuestro de policías, etcétera). Los perjuicios a terceros crecían con el paso de las horas (se seguían acumulando autos en la vía, y generándose los colaterales y consecuentes daños y perjuicios); el grado y modos de presionar a la autoridad también (se retenían o secuestraban policías), e igual sucedía con los riesgos de causar aún mayores daños a terceros y hasta el riesgo de causar pérdidas de vidas (por la amenaza de hacer estallar la pipa recién mencionada).

Las circunstancias antes apuntadas (y las que fueron más detalladas en precedentes apartados considerativos, que no es el caso reiterar por ahora) no sólo facultaban, sino que incluso obligaban, a la autoridad a actuar al respecto, era necesario detener estas acciones y desbloquear la carretera, amén de que esto no significa que se ejerza fuerza inmediatamente sobre las personas, ni que al hacerlo se pueda desatender el principio de necesidad aplicable, que exige agotar toda instancia pacífica antes de confrontar.

Las condiciones de facto que se presentaban, efectivamente, obligaban y facultaban a la autoridad a actuar para que cesaran y, en este sentido, justificaban que se hiciera uso de la fuerza pública para ello, pero atendiendo a los principios que la rigen.

Es preciso tener en consideración, como marcan los referentes aludidos en páginas previas, que el uso de la fuerza pública, entendida ésta como un acto de fuerza física, de sometimiento coercitivo del civil a la autoridad, está condicionado a la procuración previa de los objetivos sin el apoyo de esa fuerza, es decir, está condicionado por el principio de necesidad, de agotamiento previo de las instancias no forzosas, no violentas.

Esto último, aunque pareciera haberse intentado, a juicio de este tribunal, no se agotó en el caso, particularmente en este evento, aunque no se inadvierte que hubo un intento de ello, poco eficiente y profesional, que no propició condiciones adecuadas para el agotamiento de la alternativa no confrontadora.

Esto se afirma así, pues si bien se advierte en imágenes que, y lo aducen algunos de los policías y comandantes en sus vistas, cuando la policía avanza sobre la carretera con la intención de desbloquearla hubo un intento de aviso, diálogo o negociación, pretendidamente materializado con la presencia de tres comandantes que caminan algunos metros al frente de los agrupamientos de policía con la aparente intención de acercarse a hablar, a negociar con los manifestantes previo al uso de la fuerza.(393)

Estos funcionarios, se advierte en las imágenes, no llevaban ningún equipo que los protegiera, de ahí que su participación y ubicación al frente de los policías del operativo obliga a considerar que no pretendían participar en el despliegue de fuerza, una vez que iniciara, si es que tendría lugar, y de ahí que su presencia en ese lugar y condiciones sólo pueda, en efecto, considerarse como una presencia cuya intención era la de entenderse de otra manera (sin fuerza, sin violencia) con quienes estaban bloqueando esa vía. De otra manera, no se explica que hubieren arriesgado de esa manera su integridad física.(394)

Sin embargo, lo cierto es que la corta distancia que guardan esos funcionarios con el resto del pelotón, no deja en claro que ellos representaran una verdadera alternativa de resolución pacífica del bloqueo, ni su conducta da cuenta de que estuvieran dando una advertencia última y previa a que interviniera la fuerza para que se depusiera el bloqueo de manera voluntaria. Además de que no era difícil saber que quienes estaban en el bloqueo seguían las indicaciones de sus líderes sociales, de manera que era con ellos, más bien, con quienes el intento de diálogo debía procurarse.

Este proceder expuso fútilmente la integridad y vida misma de los propios funcionarios, pues, se reitera, no portaban protección alguna para sus personas, siendo que se encontraban a pocos metros de un grupo de inconformes numeroso, enojado y violento. Que estos funcionarios hayan asumido ese riesgo es encomiable y se insiste, deja ver una intención, por inadecuada que haya sido, de intentar resolver las cosas sin fuerza.

Pero lo cierto es, y eso es lo que trascendió al final, que ese intento no se hizo de manera profesional y eficiente, que dejara ver con contundencia que se trataba de un intento real de negociación o advertencia, que dejara en claro que la policía iba a buscar, antes que un nuevo enfrentamiento, una salida pacífica al conflicto, así fuera con una última advertencia.

En efecto, en ese acercamiento tampoco se usaron o, por lo menos no se aprecia así en las imágenes, que hayan utilizado o pretendido utilizar mecanismos de comunicación más idóneos para el caso, como, por ejemplo, altavoces que pudieran ser utilizados a una distancia razonable para comunicarse y evitar más confrontaciones y que permitieran entablar una comunicación eficiente con los manifestantes. El acercamiento no se hizo de tal manera que permita establecer que esos funcionarios llevaban la intención de expresar un último aviso (ultimátum) de que la fuerza estaba por ejercerse de no ceder ellos voluntariamente.

Así, se mandó un mensaje contradictorio hacia los inconformes, en tanto que, a escasos metros de los "negociadores", se encontraba un grupo de policías que de frente se veía numeroso, algunos con escopetas lanzagranadas, lo cual, todo parece indicar, se tomó cual si fuera una provocación.

En consecuencia, lejos de propiciarse una salida pacífica al conflicto, lo anterior impidió agotar los principios que rigen la fuerza, particularmente los de necesidad y profesionalismo, pues se dio un nuevo enfrentamiento violento entre policías y civiles, iniciado con los ataques que los manifestantes dirigieron hacia los comandantes y policías postrados sobre la carretera, que tuvo, para ambas partes, los saldos negativos de los que ya se ha dado cuenta.

He así que, aun cuando la violencia registrada en el bloqueo carretero y los perjuicios causados por los manifestantes a terceros justificaban la actuación de la autoridad para que cesara el bloqueo carretero y las acciones violentas y amenazantes de los simpatizantes del Frente de Pueblos, en el caso no se alcance a justificar constitucionalmente el uso de la fuerza en este evento.

Cabe agregar que nada de lo anterior desconoce que, aun cuando sí se hubiera logrado el diálogo y la última advertencia referida, es probable que las cosas no hubieran cambiado y que, no obstante, hubiese sido el caso de usar la fuerza pública; esa probabilidad, por alta que sea, no descarga a la autoridad de la obligación de agotar las instancias pacíficas de resolución del conflicto, pues debe privilegiarse el respeto a los derechos humanos, que son los que limitan la actuación policial, y sólo, en su caso, producirse las afectaciones mínimas que resulten necesarias.

Por lo anterior es que se considera que la intervención de fuerza en este evento 2 no cumplió con las exigencias apuntadas.

Ahora bien, en lo atinente a la ejecución del operativo, más caracterizada por la defensa que hacían los policías de sus personas que por los actos de éstos de disuasión y/o sometimiento de los manifestantes, la policía mostró ineficiencia y falta de profesionalismo. Tan fue así, que al final de este evento, ambas corporaciones participantes (Policía Federal y Policía Estatal) terminaron replegándose; acto este que finalmente permitió poner fin a la escalada que se estaba presentando y que, por ello, puede considerarse como una decisión atinada.

En efecto, la revisión del desarrollo de los hechos permite advertir que ese operativo policial fue ineficiente e improfesionalmente ejecutado, pues los policías fueron rebasados en fuerza, en número, en organización, rompiendo sus formaciones. Estos elementos llevan a suponer que la policía, improfesionalmente, subestimó la ocasión y que se suborganizó para su intervención, resultando en un operativo a grado tal ineficiente, cuyo mejor remedio terminó siendo interrumpirlo con el repliegue de la autoridad.

Estas flaquezas incumplen también con el principio de proporcionalidad aludido, por defecto. Con los antecedentes mediatos del caso (historial conflictivo, peligrosidad y grado de resistencia y oposición conocidos de los inconformes), e inmediatos (en relación con el desconocimiento del acuerdo para la venta de flores a las afueras del mercado Belisario Domínguez), el operativo no guardaba relación proporcional con las circunstancias de facto presentes y las previsibles, lo que en la especie resultó en perjuicio de la propia policía.

La vertiginosidad de los hechos que ocurrían esa mañana, es cierto, no permitió haberlo previsto todo u organizar el operativo más estratégicamente, pero esas circunstancias no alcanzan a excusar lo anterior porque, como reiteradamente declararon muchos policías ante la Comisión Investigadora y en su vista del informe preliminar, el modus operandi y poder de convocatoria del Frente de Pueblos ya era conocido para ellos, y estaban informados de lo que estaban realizando.

Es claro que los manifestantes no se concretaron a oponer resistencia pasiva a la autoridad, sino que, además, actuaron beligerantemente enfrentándolos con diversos objetos y armas.(395) Fueron ellos incluso quienes abrieron fuego contra los policías en un inicio, lesionando a quienes iban al frente sin protección alguna. Y, sin duda, los policías, ante los embates de que fueron objeto, tenían que defender su propia integridad y la integridad de sus colegas, pues las acciones de los civiles los ponían en riesgo.

Se observa que varios elementos se valieron de piedras, palos o tabiques que lanzaban contra los manifestantes, lo que se aprecia poco profesional, rudimentario e inútil ante las circunstancias que imperaban, en las que los manifestantes les llevaban clara ventaja en cuanto a objetos para lanzar y armas se refiere.

No obstante lo antes señalado, es importante agregar que, acertadamente, los superiores dispusieron que los policías participantes, en su gran mayoría, sólo llevaran equipo antimotín (no armas), y que sólo algunos llevaran gas lacrimógeno, pues esto, sin duda, minimizó los riesgos y posibles daños y pérdidas que se habrían producido de no haber limitado el dotamiento de equipo de esta manera; sin que esto soslaye, como quedó asentado en diversas partes del presente dictamen, que hubo algunos policías que, no obstante, sí llevaron las armas de fuego que tenían asignadas.

Finalmente, como ya se dijo, el repliegue ordenado al final de este evento resultó atinado y minimizó los daños porque permitió cesar la violencia y distender por algunos momentos la tensión entre los manifestantes y la policía.

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Por otra parte, la intervención de la fuerza pública en el evento 4 (concentración en el inmueble particular en el que se replegaron los floristas y sus simpatizantes) también evidenció un uso ilegítimo de la fuerza pública.

En efecto, la flagrancia o cuasi flagrancia, con que se justificó, para así considerar legítima o ilegítima la incursión de la policía en el inmueble particular para la detención y sometimiento de las personas, ha sido materia de calificación judicial en los procesos penales respectivos, y por ello no es materia de pronunciamiento aquí ahora. En cambio, sí puede hacerse la revisión de legitimidad del operativo policial en sus partes restantes.

Por un lado, debe tomarse en consideración que en lo que a este evento 4 atañe, la fuerza pública montó un operativo presencial cercando el inmueble desde el momento en que en su interior se refugiaron los floristas inconformes y simpatizantes luego del enfrentamiento en el mercado, que se prolongó durante varias horas hasta que, con uso de fuerza, los cuerpos policiales se interiorizaron en el mismo y efectuaron las detenciones ya sabidas.

La presencia policial por sí misma no puede considerarse ilegítima, menos aún cuando se hace guardia respecto a personas que se observaron cometiendo hechos presuntamente delictuosos (enfrentarse con violencia y en algunos casos herir físicamente a la autoridad horas antes en el mercado, evento 1). Sin embargo, de autos se advierte que mientras se monta ese cerco, policías agreden a reporteros gráficos que cubrían periodísticamente el evento;(396) agresiones que resultan del todo ilegítimas, y que implican un uso de fuerza ilegítimo.(397)

En lo que atañe a la ejecución de la incursión forzada en el domicilio y las acciones a ese respecto desplegadas por la policía para efectuar las detenciones ahora sabidas, este tribunal llega a la convicción de que las imágenes recabadas permiten advertir que la manera en que ejerció la fuerza pública tampoco fue legítima, particularmente porque fue improfesional, innecesaria, desproporcional y contraria a los derechos de las personas.

Y es que son varias las imágenes en las que se aprecia que un factor importante para lograr la detención de los ahí replegados fue el uso de gas lacrimógeno; químico que, sin ser letal (por regla general) debe ser utilizado, según explican los expertos,(398) de manera adecuada para que no se corran riesgos en la salud o vida de las personas: al aire, y en cierto ángulo hacia arriba en espacios abiertos.

Los cartuchos de gas utilizados, consta en imágenes, fueron utilizados de manera improfesional, pues, contrario a su uso correcto, fueron lanzados al interior del domicilio, a veces de modo directo hacia donde había personas, lo cual pudo haber dado lugar a daños severos en su salud o incluso a la pérdida de vidas.

Por otra parte, la fuerza física aplicada sobre las personas detenidas fue innecesaria y desproporcional, pues se aprecian también casos que, para someterlos, eran golpeados o se lanzaban objetos para lesionarlos y así alcanzarlos, o que, luego de sometidos, se sigue profiriendo fuerza contra ellos a través de golpes; de ahí que también tales acciones resultaran violatorias de su derecho a la integridad física y su dignidad humana y derechos que le asisten como personas detenidas.

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En los demás eventos ocurridos en esta fecha (traslado al penal de los detenidos y su internación), hubo también actos de acción y omisión que resultaron violatorios de derechos humanos, pero que dado el objeto al que se ciñe este apartado considerativo, dedicado a valorar la legitimidad en los operativos en ejercicio de la fuerza pública, escapan del contenido del presente. Las violaciones a derechos humanos en que tales eventos se incurrió, son materia del considerando siguiente.

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El uso de la fuerza pública, para redondear lo relativo a su uso legítimo exige, por las razones ya explicadas, que quien la haya usado realice acciones a posteriori, tendientes a informar, registrar, rendir cuentas y evaluar su uso. La estrecha relación entre los hechos de los días 3 y 4 de mayo, sus respectivos eventos y el ánimo de dar mayor fluidez al análisis, conduce a este Tribunal a considerar que ese segmento del análisis de la legitimidad del uso de la fuerza es conveniente hacerlo una vez revisados los pormenores de los eventos pertinentes de ambas fechas, al final de este considerando.