DICTAMEN QUE VALORA LA INVESTIGACIÓN CONSTITUCIONAL REALIZADA POR LA COMISIÓN DESIGNADA EN EL EXPEDIENTE 3/2006, INTEGRADO CON MOTIVO DE LA SOLICITUD FORMULADA POR EL MINISTRO GENARO DAVID GÓNGORA PIMENTEL, PARA INVESTIGAR VIOLACIONES GRAVES DE GARAN

"La seguridad pública sólo puede ser garantizada con un mayor control de la sociedad a los cuerpos policiacos. El establecimiento de reglas que garanticen una participación del Poder Legislativo en el diseño de un sistema nacional de seguridad, cumple con la aspiración de que seguridad pública y participación ciudadana deben de ser paralelas.

"Se trata, sin duda, de una adición al Texto Constitucional de la mayor importancia, ya que, por primera vez, se identifican y unifican los criterios esenciales que deben regir el desempeño policial, con lo que se posibilita que en leyes secundarias se profundice detalladamente bajo este modelo en la regulación de instancias y procedimientos de control y evaluación que velen por su cumplimiento. De esta manera, se terminará con una gran parte de los problemas que en materia de seguridad pública se han generado en el país dado que en la actualidad no existen políticas y acciones públicas homogéneas en la materia.

"El mandato constitucional de coordinarse, que será precisado en la ley secundaria, implica la necesidad no sólo de realizar operaciones conjuntas entre las diversas corporaciones policiales, sino también la coordinación en aspectos esenciales de la actividad policial, tales como la formación, el registro de sus integrantes, los sistemas de información y estudio sobre incidencias delictivas y organización de los criminales, que permitirán una mayor eficiencia en la realización de sus tareas, entre otros. De esta manera se logrará que los policías alcancen el desideratum social, de ser ciudadanos al servicio de sus conciudadanos.

"Como consecuencia de lo anterior, la iniciativa propone la modificación del artículo 73, mismo que faculta al Congreso para expedir leyes que establezcan las bases de coordinación entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, para las tareas de los cuerpos de seguridad pública. Por lo que respecta a las policías federales, le concede facultades para expedir leyes que las organicen y regulen el funcionamiento de su carrera.

"Para tal efecto, resulta indispensable que toda la fuerza del Estado mexicano se coordine y actúe decididamente. Ello implica que los tres niveles de gobierno, por mandato constitucional y con un respeto irrestricto al sistema de competencias establecido por nuestro sistema federal, actúen cada uno dentro de su esfera, coordinados a través de una ley general, conformando un efectivo sistema nacional de seguridad pública que ataque frontalmente a la delincuencia. Con ello, lejos de vulnerar la autonomía de los Estados, se le dará mayor vigor y eficacia a nuestro federalismo.

"Resulta imprescindible establecer una carrera policial que logre definitivamente, para todas y cada una de las policías federales, su cabal profesionalización. Se trata de determinar criterios de ingreso, selección, promoción y permanencia claros, homogéneos, únicos y permanentes, que sienten las bases definitivas para la transformación integral de estos servidores públicos, en quienes debe estar depositada la confianza de la ciudadanía, dado que son la imagen primera del Estado, debido a su contacto inmediato con la ciudadanía.

"...

"II

"Coincidieron las opiniones de los legisladores en puntualizar que la institución nacional de la seguridad pública, apuntada en el artículo 21, es un concepto mayor, que debe entenderse como una función del Estado mexicano, vital para contribuir a la preservación del Estado de derecho, como una parte de la actividad estatal que junto con la acción persecutoria y la impartición de la justicia, provoquen la mayor certidumbre jurídica entre los habitantes de la República mexicana.

"Debe entenderse, entonces, que la seguridad pública es un valor social a conseguirse con la acción coincidente de las atribuciones que ya la propia Constitución General y las leyes mexicanas otorgan a las autoridades de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios del país, que lejos de considerar a la coordinación que propone el artículo 21 en estudio, como un principio concentrador de facultades y de acciones de seguridad pública, ordenará la forma para que la concurrencia de estas obtenga sus mejores resultados, creando los sistemas y mecanismos de colaboración entre los policías que dependen hoy de las autoridades administrativas del país, como permite el texto mismo vigente de esta norma constitucional.

"En este orden de ideas, la denominación de seguridad pública que el artículo 115 constitucional encarga como un servicio público a los Municipios, se extiende y perfila necesariamente como una función que también tienen ya en diferentes ámbitos, la Federación, el Distrito Federal y los Estados. De tal suerte que tal concepto de seguridad pública del Estado mexicano, no afecta la esfera de atribuciones municipales, sino que al contrario, las concilia y al mismo tiempo las utiliza para fundamentar una idea general y nacional de la seguridad pública.

"Un ejemplo que apoya la consideración anterior, está en el contenido del quinto párrafo, que se adiciona al artículo 21, cuando se eleva el rango constitucional, los principios de legalidad, honradez y eficiencia, que deben regir la actuación de las policías mexicanas. Estos principios serán aplicables, desde luego, a todas las policías de seguridad pública que tengan los Municipios; pero, también, regirán para normar la eficiencia de las policías de los Estados, de la Federación y del Distrito Federal.

"Por ello, como una norma general que tenga vigencia en el país entero se ha considerado conveniente y necesario que el artículo 21 recoja tales ideas, apuntando así la regla de actividad de las autoridades policiacas, que necesariamente debe traducirse en una garantía exigible por todos los individuos y habitantes del país.

"Consecuente con esto, las comisiones que dictaminan proponen agregar un principio más a la actividad de las policías, que congenia con la adición iniciada en la fracción XXIII del artículo 73, cuando faculta al Congreso de la Unión para expedir las leyes que fijen las bases de coordinación y organicen y pongan a funcionar la carrera policial en el orden federal, ocupándose de precisar los criterios y procedimientos para seleccionar e ingresar, para ascender y reconocer a los integrantes de la seguridad pública.

"Ese principio más, que es el del profesionalismo, debe ser necesariamente el resultado de la formación, preparación y capacitación del personal que transcurra por la carrera policial. Tener una policía profesional significa para los mexicanos un elemento mayor de confianza en los vigilantes de ley y de orden público; pero también para éstos una revaloración de su tarea cotidiana, para que se reconozca, dignifique y remunere de la mejor manera posible la insustituible labor de su misión.

"En este punto podemos concluir que los motivos expuestos en la iniciativa en materia de seguridad pública y de actuación de los policías, recogen el pensamiento de todos los mexicanos que se ha vuelto una demanda urgente de carácter nacional."(295)

Así las cosas, quedaron consagrados a nivel constitucional como principios de la actuación policial, los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez. Más adelante se volverá sobre estos principios.

Por supuesto, además de estos principios, la actuación de los cuerpos de seguridad está sujeta al respeto de la totalidad de los derechos y libertades del hombre consagrados en la Constitución Federal, pues estos derechos constituyen el límite de la actuación de todas las autoridades.

Este Tribunal ya ha sostenido que la seguridad pública y los derechos de las personas no sólo no se oponen sino que se condicionan recíprocamente, en cuanto que la primera sienta las bases para el pleno desarrollo de las potencialidades humanas. En efecto, al resolver la acción de inconstitucionalidad 1/1996(296) como a continuación se sostuvo:

"TERCERO. Ante todo esta Suprema Corte considera necesario destacar que se está en presencia de diversas cuestiones controvertidas que involucran, por un lado, el respeto a las garantías individuales consagradas por la Constitución y, por otro, el problema trascendente para toda sociedad, como es el relativo a la seguridad pública. Del análisis conjunto de los diversos documentos que se aportaron al juicio, se advierte que mientras la parte actora pone énfasis en la primera cuestión, revelando su loable preocupación no sólo porque las garantías individuales no sean vulneradas, sino incluso, no se propicien situaciones que lo faciliten, las demandadas acentúan la importancia, en todo momento, pero sobre todo en la actualidad, de un eficiente sistema de seguridad pública que permita que los miembros de la comunidad vivan con la tranquilidad que les permita gozar de esas garantías. En esencia, todas las partes en el juicio coinciden en la necesidad de velar por el respeto de las garantías individuales pero, paradójicamente, incluso utilizando los mismos elementos, los actores concluyen que las fracciones III y IV del artículo 12 de la ley de que se trata, son inconstitucionales, y las autoridades demandadas llegan a la conclusión contraria. Esta situación exige un análisis profundo sobre los temas a debate. Punto central en el mismo lo constituye tomar en cuenta el aspecto coincidente de las partes en el juicio, a saber, la salvaguarda de las garantías individuales, sustentado en el título primero de la Constitución. También es fundamental la garantía específica de legalidad, consagrada por el artículo 16, en cuanto a que sólo puede afectarse a las personas por autoridad competente, lo que se traduce en un régimen de derecho, conforme al cual toda autoridad, aun tratándose de seguridad pública, tiene dos claras limitaciones: las garantías individuales, que no deberá vulnerar, y las facultades que las leyes le confieran, las que no deberá rebasar.

"... El examen de los diferentes preceptos que se han citado ..." (artículos 16, 21, 29, 89, fracción VI, 129 y 133, de la Constitución, así como 2o., 3o., 5o., 9o., 10, 13 y 15, de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública; 1o., 2o., 3o., 10 y 11, de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, y 1o., 2o., 9o. y 10, de la Ley Orgánica de la Armada de México) "... con los demás elementos que han permitido fijar su alcance, lleva a concluir que, jurídicamente, los conceptos de garantías individuales y seguridad pública no sólo no se oponen, sino se condicionan recíprocamente. No tendría razón de ser la seguridad pública si no se buscara con ella crear condiciones adecuadas para que los gobernados gocen de sus garantías. Es un hecho notorio en la sociedad actual la proliferación de delitos: robo con violencia a casas habitación y negocios, robo de vehículos y asaltos en la vía pública, aun durante el día y con lujo de violencia, homicidios intencionales, narcotráfico, contrabando, secuestro, se producen reiteradamente en detrimento de los gobernados. La prensa y los noticieros de radio y televisión informan cotidianamente de esos sucesos que afectan a los individuos en sus propiedades, posesiones, derechos y en su propia vida. El Constituyente Originario y el Poder Reformador de la Constitución, han dado las bases para que equilibradamente y siempre en el estricto marco del derecho, se puedan prevenir, remediar y evitar o, al menos, disminuir significativamente esas situaciones. Naturalmente, sería inadmisible en el contexto jurídico constitucional interpretar la seguridad pública como posibilidad de afectar a los individuos en sus garantías. Ello daría lugar a acudir a los medios de defensa que la propia Constitución previene, para corregir esas desviaciones.

"Debe añadirse que esta Suprema Corte considera que, por el bien de la comunidad a la que se debe otorgar la seguridad pública, resulta inadmisible constitucionalmente sostener un criterio que propicie la proliferación y fortalecimiento de los fenómenos que atentan gravemente contra los integrantes del cuerpo social, ni tampoco otro diverso, que favoreciera la arbitrariedad de los órganos del Estado que, so pretexto de la seguridad pública, pudieran vulnerar las garantías individuales consagradas en el Código Supremo. El análisis llevado a cabo conduce necesariamente a equilibrar ambos objetivos. Defensa plena de las garantías individuales y de la seguridad pública al servicio de aquéllas. Rechazo absoluto de interpretaciones ajenas al estudio integral del Texto Constitucional que se traduzca en mayor inseguridad para los gobernados, o en multiplicación de la arbitrariedad de los gobernantes en detrimento de la esfera de derechos de los gobernados."

El fallo de la acción de inconstitucionalidad citada dio origen a la jurisprudencia P./J. 35/2000,(297) que dice:

"SEGURIDAD PÚBLICA. SU REALIZACIÓN PRESUPONE EL RESPETO AL DERECHO Y EN ESPECIAL DE LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES. Del análisis sistemático de los artículos 16, 21, 29, 89, fracción VI, 129 y 133, de la Constitución, así como 2o., 3o., 5o., 9o., 10, 13 y 15, de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública; 1o., 2o., 3o., 10 y 11, de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, y 1o., 2o., 9o. y 10, de la Ley Orgánica de la Armada de México, se deduce que el Estado mexicano, a través de sus tres niveles de gobierno y de todas las autoridades que tengan atribuciones relacionadas, directa o indirectamente, con la seguridad pública, deben coadyuvar a lograr los objetivos de ésta, traducidos en libertad, orden y paz pública, como condiciones imprescindibles para gozar de las garantías que la Constitución reconoce a los gobernados. El examen de los diferentes preceptos citados, con los demás elementos que permiten fijar su alcance, lleva a concluir que, jurídicamente, los conceptos de garantías individuales y seguridad pública no sólo no se oponen sino se condicionan recíprocamente. No tendría razón de ser la seguridad pública si no se buscara con ella crear condiciones adecuadas para que los gobernados gocen de sus garantías; de ahí que el Constituyente Originario y el Poder Reformador de la Constitución, hayan dado las bases para que equilibradamente y siempre en el estricto marco del derecho se puedan prevenir, remediar y eliminar o, al menos disminuir, significativamente, situaciones de violencia que como hechos notorios se ejercen en contra de las personas en su vida, libertad, posesiones, propiedades y derechos. Por ello, sería inadmisible en el contexto jurídico constitucional interpretar la seguridad pública como posibilidad de afectar a los individuos en sus garantías, lo que daría lugar a acudir a los medios de defensa que la propia Constitución prevé para corregir esas desviaciones. Consecuentemente, por el bien de la comunidad a la que se debe otorgar la seguridad pública, debe concluirse que resulta inadmisible constitucionalmente un criterio que propicie la proliferación y fortalecimiento de fenómenos que atenten gravemente contra los integrantes del cuerpo social, así como de cualquier otro que favoreciera la arbitrariedad de los órganos del Estado que, so pretexto de la seguridad pública, pudieran vulnerar las garantías individuales consagradas en el Código Supremo. Por tanto, debe establecerse el equilibrio entre ambos objetivos: defensa plena de las garantías individuales y seguridad pública al servicio de aquéllas. Ello implica el rechazo a interpretaciones ajenas al estudio integral del texto constitucional que se traduzca en mayor inseguridad para los gobernados o en multiplicación de las arbitrariedades de los gobernantes, en detrimento de la esfera de derecho de los gobernados."

La normatividad acerca de la seguridad, la actividad policial y el uso de la fuerza se continúa desarrollando en diversos estadios del ordenamiento jurídico mexicano, que secundan y desarrollan los antes referidos de rango constitucional. A continuación su mención.