DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0118/2016

2.       Ley Municipal.- Se usará para efectuar actos normativos de carácter general, sobre las competencias exclusivas y compartidas y sobre las facultades de la autonomía municipal, aplicables a todo el Gobierno Autónomo Municipal y a toda la población de la jurisdicción territorial del municipio.

III. La Carta Orgánica, la Ley Municipal y el conjunto de las normas municipales autonómicas, observarán y se sujetarán a la jerarquía normativa establecida por el Artículo 410 de la Constitución Política del Estado y las Leyes aplicables a la autonomía municipal. En caso de producirse controversia de interpretación, aplicabilidad e incompatibilidad de las normas municipales autonómicas con otras normas del Estado, se aplicará en orden de prelación y la jerarquía normativa establecida, debiendo los conflictos competenciales resolverse mediante los procedimientos e instancias establecidas por la Constitución, la Carta Orgánica y la ley”.

El estatuyente desglosa varios instrumentos para “actos normativos y actos administrativos” (sic) de la gestión municipal en su jurisdicción territorial, confundiendo facultades asignadas constitucionalmente a cada órgano por las cuáles se debe proceder a distinguir de forma muy precisa, cuál de los dos órganos es el titular para la sanción y tramitación de cada instrumento y sus alcances para evitar confusión e inseguridad jurídica en su aplicación, no solo como guía de la autoridad municipal sino y sobre todo, para seguridad y claridad del administrado en los trámites o impugnaciones que incoe hacia la administración municipal. En ese entendido, en primera instancia se debe observar la inclusión de la “ordenanza” como instrumento administrativo de orden externo. Sobre el particular, la DCP 0125/2015 de 15 de 30 de junio, precisó: “Entonces, la norma básica ha definido la naturaleza y alcances de la ordenanza en el art. 30.c con características que la equiparan a la Ley. Al haberse aprobado la facultad legislativa para las ETA, las normas generales ahora son las leyes municipales, así lo ha definido el art. 410.II.3 constitucional, precisando la jerarquía normativa, relegando por debajo de ellas en su numeral 4, a los decretos, resoluciones y otra normativa municipal en la que se encuentra la ordenanza municipal. Queda claro entonces, que no se puede equiparar una ordenanza con una ley, quedando por definir a los concejos municipales en sus normas básicas, la nomenclatura y los alcances de los instrumentos de gestión administrativa interna para tener claridad en su aplicación.

Si estas son ordenanzas, resoluciones, decretos municipales, u otras o si se va a utilizar todas, deben establecerse con exactitud sus alcances, su jerarquía y su órgano emisor para dar claridad y precisión, otorgando seguridad jurídica al momento de su aplicación, mientras esto no suceda se produce una confusión en la utilización indiscriminada de estos instrumentos, confundiéndolos al ser propuestos y tratados indistintamente por el ejecutivo municipal o por el Concejo, cuando en el nuevo modelo autonómico hay una independencia y separación de órganos art. 12.I constitucional, por lo cual las facultades legislativas y reglamentarias han sido separadas con claridad”.

Sobre el resto de los instrumentos desglosados, conviene advertir un primer aspecto, si bien los instrumentos legislativos y normativos están correctamente delimitados por lo cual, no hay mayor observación sobre la naturaleza y alcance de los mismos, estos han sido desglosados siguiendo un orden descendente comenzando por la carta orgánica, lo que es pertinente pues es la norma jurídica de la jurisdicción a la que están sujetas los dos órganos de la ETA y su legislación autonómica, sea administrativa como legal; sin embargo, el resto de normativa al estar numeradas correlativamente, se entiende que unas tienen preeminencia sobre otras, o tienen mayor jerarquía por ejemplo el decreto municipal que estaría por sobre los otros instrumentos, incluso la ordenanza o la resolución municipal, lo que no es admisible, pues pueden haber instrumentos de carácter interno de igual rango como las resoluciones municipales o los decretos municipales, ambos emitidos en respeto de las decisiones de sus órganos colegiados como instrumentos de gestión propios; vale decir, el concejo municipal por un lado y el gabinete ejecutivo por otro, por tanto no hay supremacía de ninguna de las dos, aspecto que debe corregirse. Ante problemática similar planteada en otros proyectos sobre los instrumentos normativos municipales, el Tribunal determinó a través de la citada DCP 0125/2015: “…deben establecerse con exactitud sus alcances, su jerarquía y su órgano emisor para dar claridad y precisión, otorgando seguridad jurídica al momento de su aplicación, mientras esto no suceda se produce una confusión en la utilización indiscriminada de estos instrumentos, confundiéndolos al ser propuestos y tratados indistintamente por el ejecutivo municipal o por el Concejo, cuando en el nuevo modelo autonómico hay una independencia y separación de órganos art. 12.I constitucional, por lo cual las facultades legislativas y reglamentarias han sido separadas con claridad”.

En este mismo entendido, la DCP 0008/2015 de  14 de enero, señaló que: “…asimismo cada órgano de gobierno puede emitir normas internas para el cumplimiento de sus respectivas facultades y atribuciones, esto significa que toda la legislación a ser elaborada deberá estar reflejada en una jerarquía normativa separada por órgano emisor (…)

(…) los gobiernos autónomos municipales en lo esencial deberán sujetarse a las reglas de la técnica legislativa y en la descripción de la estructura jerárquica de su normativa interna deberán incorporarse los siguientes elementos necesariamente concurrentes: a) identificación el órgano emisor, referido a la instancia que elabora y emite la norma (concejo municipal y ejecutivo municipal por separado); b) naturaleza y alcance de la norma, referido al objeto que va a regular la norma, definiendo su ámbito de aplicación ya sea general; o de carácter interno para facilitar el ejercicio de las competencias asignadas a cada órgano, evitando transgredir la independencia de los mismos, toda vez que será la naturaleza y alcance de cada norma, la que defina en esencia su posición dentro la escala jerárquica normativa del gobierno autónomo municipal; c) la jerarquía normativa interna de cada órgano, elemento importante a establecer destinado a evitar posibles conflictos jurídicos en la aplicación de las normas; este elemento está referido a establecer el orden jerárquico…”.