DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0118/2016

Por otro lado, la frase: “…resoluciones y demás disposiciones municipales”, al ser los primeros instrumentos de orden interno y las segundas podrían incluir tanto internas como externas o de aplicación general, generan inseguridad jurídica al momento de su aplicación y contrarían el art. 410.II.3 de la CPE, pues sólo las leyes son de aplicación general y de cumplimiento obligatorio por los ciudadanos y las instituciones afincadas en la jurisdicción territorial, mientras las resoluciones u otras de carácter interno, sólo deben ser acatadas por la burocracia municipal, en este caso la dependiente del órgano legislativo, consecuentemente el ciudadano o las instituciones externas no deben cumplirlas. Bajo ese entendido, se declara la incompatibilidad de la frase entrecomillada del artículo analizado.

En el numeral 11 el estatuyente impone el deber al ciudadano de conservar la integridad territorial, postulada que bajo la concepción el Estado Unitario es constitucionalmente inadmisible es incompatible bajo el fundamento citado por la DCP 0141/2015 de de 21 julio, citando la DCP 0026/2013 de 29 de noviembre que determinó: “´…aspecto sobre el que caben ciertas puntualizaciones: i) La noción de ´integridad territorial´ esta comúnmente relacionada con la soberanía externa del país y el mantenimiento del espacio geopolítico del Estado en su conjunto frente a los demás Estados en el contexto internacional y el resguardo o defensa incluso militar de las fronteras nacionales frente a posibles agresiones; y, ii) Debe tenerse en cuenta que cuando de conflictos territoriales internos se trate, en relación centralmente con los conflictos de límites intermunicipales, se entiende que aquellos deben ser gestionados por las regulaciones internas y los canales institucionales establecidos y que en ningún caso deberá incluir medidas de hecho con este fin.

Bajo estas consideraciones, se entiende que el deber constitucional establecido en el art. 108.13 de la CPE, se refiere a la integridad territorial del Estado boliviano, deber que no puede ser ampliado a la territorialidad subnacional ni fragmentado por la normas institucionales básicas de las ETAS; además, de que puede ser aplicado bajo una interpretación beligerante que, podría conllevar a acciones de hecho alejadas, de los mecanismos legales establecidos para la resolución de conflictos de límites interterritoriales´”.

La cita jurisprudencial, es concordante con el art. 269.II de la CPE, que determina con total claridad: “La creación, modificación y delimitación de las unidades territoriales se hará por voluntad democrática de sus habitantes, de acuerdo a las condiciones establecidas en la Constitución y la ley”, por consiguiente imponer como deber el conservar la integridad es violentar la Norma Suprema en el artículo glosado que al contrario permite dividir la unidad territorial municipal y conformar otra sólo por la decisión del ciudadano y siguiendo el procedimiento establecido en una ley de nivel central del Estado, en ese entendido se declara la incompatibilidad del numeral 11.

Por otro lado, no es permisible el confundir el Órgano Ejecutivo que junto al Órgano Legislativo, conforman la institucionalidad que administra y gobierna en la jurisdicción de una UT, sobre la base de las facultades y atribuciones asignadas, esa institucionalidad en sus dos órganos tienen autoridades máximas electas y responsables de su conducción, para el caso del Legislativo lo será el Concejo Municipal en pleno, mientras que del Ejecutivo el alcalde quien presidirá toda una estructura; en consecuencia, el órgano es el conjunto en su totalidad compuesto por varias partes actuando coordinadamente bajo un sistema, mientras el alcalde es la cabeza de ese órgano, bajo esa precisión se declara la incompatibilidad del artículo 14.II inc. b) en la frase: “La Alcaldía.-“, debiendo el estatuyente utilizar la denominación idónea como es Órgano Ejecutivo.

Cabe aclarar que en otros artículos en los que el estatuyente utiliza la palabra “alcaldía” como por ejemplo el art. 19.IV, al cual no se procede a mayor observación, pues el contexto de la redacción hace inferir que la prohibición de generar conflictos adentro del Concejo Municipal y adentro de la Alcaldía; vale decir al interior del edificio del Gobierno Municipal, mientras en otros articulados en el que directamente se relacione el adjetivo al órgano Ejecutivo se procede a la observación respectiva.

Sobre el parágrafo III, el estatuyente de forma general prohíbe evitar el uso de la violencia como método de resolución de conflictos; vale decir todos los conflictos en general, legislando entonces para entidades dependientes del nivel central del Estado que en determinadas ocasiones acuden al uso de medidas represivas ante el fracaso de los métodos conciliatorios, consecuentemente aunque la prohibición se enmarca dentro de la cultura de la paz que profesa la Norma Suprema, el estatuyente debe restringir esta regulación al ámbito de los funcionarios públicos municipales, a quienes se aplica perfectamente esta previsión, por tanto en todo conflicto en el que intervenga el gobierno municipal esta prohibición es permisible, consecuentemente se declara la incompatibilidad del parágrafo III.

Consecuentemente, se declara la incompatibilidad del párrafo in fine del art. 20.I que dice: “Se entenderán también como competencias municipales los mandatos a Carta Orgánica, a Ley Municipal, a reglamento municipal y a Gobierno local, efectuados por la Constitución, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización y otras leyes del nivel central del Estado”, que deberá ser adecuado.

Finalmente, cabe señalar que el art. 410 de la CPE, que establece la jerarquía jurídica que rige en el país, ubicando en su parágrafo II.3 y 4 a las leyes por sobre las normas administrativas, consecuentemente resulta necesario declarar la incompatibilidad del art. 24.II.7 en la palabra: “Ordenanzas”.

El art. 25.I.2, establece como uno de los derechos de las y los concejales, la iniciativa legislativa, extendiendo este derecho a otros instrumentos normativos, incluso a la ordenanza municipal, sobre la cual en el análisis de los arts. 24 y 71 del proyecto de Carta Orgánica, se observó su utilización, por consiguiente al ser conexas y en un análisis integral de la norma, corresponde declarar la incompatibilidad del término “…ordenanzas…”. Asimismo, se debe aclarar que si bien el estatuyente ha incluido también a los reglamentos, estos podrán ser presentados únicamente para la regulación de aspectos internos del Concejo Municipal, no incluyendo al órgano Ejecutivo, pues invadiría su facultd reglamentaria ampliamente desarrollada en otros acápites.

Sobre el parágrafo II.7, los requisitos para el acceso a la función pública y al cargo específico de concejal, están insertos en los arts. 234 y 287 de la CPE, en los cuales no se exige grados u horas académicas de estudio. Por otro lado, si bien es importante la experiencia o la capacitación en temas municipales, estos no pueden constituirse en una obligación ni para el candidato ni para el electo, ya que resulta discriminatorio, consecuentemente podrían presentarse casos de personas analfabetas, sobre las que no pesa ningún impedimento para hacerlo, por tal motivo el artículo es excesivo y fuera de las exigencias constitucionales, por tanto se declara la incompatibilidad del numeral 7 analizado.

Respecto al parágrafo IV y la previsión del estatuyente de revelar las actas de la sesión reservada transcurridos 10 años de la sesión, estas sesiones tiene como objeto proteger los derechos fundamentales de la persona al honor y a la dignidad, así se trate de un funcionario público,  por tanto este derecho no puede estar  sujeto al transcurso del tiempo pues este por sí mismo, no cautela los derechos de las personas, contrariamente la publicidad de dichas sesiones reservadas solo podrá ser develada por decisión jurisdiccional, resultando la única manera de proteger al funcionario de una eventual medida política por parte de sus contendores, por tanto corresponde declarar la incompatibilidad de la frase “…a excepción de las sesiones reservadas que sólo podrán ser públicas luego de transcurrido diez (10) años”, inserta en el texto del parágrafo IV del art. 27 del proyecto.

El parágrafo observado, continúa indicando que la Alcaldía es el Órgano Ejecutivo, confundiendo entonces la labor de alcalde con el órgano en su conjunto, al menos así lo ha especificado el estatuyente cuando señaló en el art. 14 del proyecto en estudio, mientras que en otros le otorga a la Alcaldía atribuciones propias del alcalde, no del órgano ejecutivo, por estas imprecisiones se declara la incompatibilidad del art. 30.I.

El art. 236 de la CPE, regula sobre las prohibiciones aplicables a todo servidor para el ejercicio de la función pública en el siguiente sentido: “I. Desempeñar simultáneamente más de un cargo público remunerado a tiempo completo. II. Actuar cuando sus intereses entren en conflicto con los de la entidad donde prestan sus servicios, y celebrar contratos o realizar negocios con la Administración Pública directa, indirectamente o en representación de tercera persona. III. Nombrar en la función pública a personas con las cuales tengan parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad”,  normativa aplicable también a los gobiernos municipales, encontrándose entonces un primer vicio toda vez que el estatuyente, incluye esta prohibición como una incompatibilidad.

Una vez definido este extremo, en el parágrafo II se evidencia otra imprecisión, cuando el estatuyente le otorga atribuciones a la Alcaldía u Órgano Ejecutivo, mientras que en el desglose de las atribuciones, numerales 1 al 6, no están referidas al órgano ejecutivo sino  concretamente a las atribuciones del alcalde o alcaldesa, consecuentemente se declara la incompatibilidad de la frase: “…de la Alcaldía” del parágrafo II.

Finalmente, en el parágrafo III.1, se declara la incompatibilidad de la palabra “ordenanzas” bajo los fundamentos jurídicos desarrollados en el análisis del art. 24.II.7 del proyecto de Norma Básica Institucional; asimismo la frase: “…del Municipio”, de la parte in fine, en el entendido que el encargado de sancionar y ejecutar las normas autonómicas es el Gobierno Municipal, no el Municipio que de acuerdo al art. 6.I.1 de la LMAD, es: “Unidad Territorial.- Es un espacio geográfico delimitado para la organización del territorio del Estado, pudiendo ser departamento, provincia, municipio o territorio indígena originario campesino”.

A mayor precisión, el objeto de la Ley de Participación y Control Social, está delimitado en su art. 1 que dice: “(OBJETO). La presente Ley tiene por objeto establecer el marco general de la Participación y Control Social definiendo los fines, principios, atribuciones, derechos, obligaciones y formas de su ejercicio, en aplicación de los Artículos 241 y 242 de la Constitución Política del Estado”; consiguientemente se declara la incompatibilidad de la oración: “Bajo el mismo propósito, el sistema local de participación social garantizará la coordinación y cooperación integral con las organizaciones sociales del Municipio”.

Con relación al numeral 6 que rescata lo preceptuado por el art. 234.4 de la CPE, se debe observar la inclusión por el estatuyente de la frase: “…y civil…”, en el entendido que el pliego de cargo se gira para ejecutar el cobro coactivo de los montos líquidos y legalmente exigibles dentro de una demanda por daños al Estado, mientras que una demanda civil, puede activarse por diversas causas no siempre vinculadas a esferas públicas, este tipo de demandas no han sido contempladas por el constituyente como requisitos, prohibiciones o incompatibilidades para el ejercicio o acceso al cargo público, en consecuencia su inclusión desvirtúa el espíritu de la regulación constitucional citada, consecuentemente se declara la incompatibilidad de la frase: “…y civil…”.

Sobre el numeral 8, en el que el estatuyente procede a incluir la frase adicional “…dentro del Municipio”, al requisito constitucional inserto en el art. 234.6 que dice: “Estar inscrita o inscrito en el padrón electoral”, de manera general sobre materia electoral, la precitada DCP 0027/2016 preceptuó: “Si bien la regulación del régimen electoral para la elección de autoridades subnacionales, es una competencia exclusiva del nivel central del Estado (art. 298.II.1 de la CPE), la jurisprudencia constitucional ha sido permisible en este aspecto y ha permitido que los proyectos de cartas orgánicas incluyan entre su disposición regulación sobre dicha materia, en tanto sean acordes al texto constitucional; y, en el caso puntual de los requisitos para la elección de concejalas o concejales y alcaldesa o alcalde, ha permitido su inclusión, siempre y cuando estén relacionados con los requisitos para el acceso al servicio público y los establecidos para cargos electos de los órganos ejecutivos y legislativos de los gobiernos autónomos, previstos todos éstos, en los  arts. 234, 285.I y 287.I de la CPE, de modo que no exista una afectación al ejercicio de las competencias exclusivas del nivel central del Estado”; por cuyo mandato, el estatuyente debe ceñirse en su regulación a los marcos constitucionales sin distorsionar su fondo. Del análisis del numeral 8 estudiado, la exigencia constitucional es estar inscrita en el padrón electoral, no necesariamente en el padrón electoral de la circunscripción municipal lo que supondría una restricción incluida por el estatuyente contrario al art. 234.6 de la CPE, en ese entendido se declara la incompatibilidad del numeral 8 en la frase: “…dentro el Municipio”.

En ese marco, debe quedar claro que el procedimiento de la revocatoria y la la suplencia definitiva o sustitución únicamente puede ser regulado por ley de nivel central del Estado, en ese entendido la Carta Orgánica o la ley municipal, únicamente deberán regular sobre el procedimiento o el instrumento legal a utilizarse para la sustitución de la autoridad revocada, vale decir los que el pleno del Concejo Municipal utilizará en la proposición de nombres de los concejales electos para sustituir a la autoridad revocada, la forma de votación, la toma de juramento y otros aspectos, más no es admisible la regulación propuesta en la parte in fine de los parágrafos II y III del art. 46 analizado, en ese marco se declara la incompatibilidad del parágrafo II en la oración. “Efectuada la revocatoria de mandato, la autoridad revocada cesará sus funciones en su cargo, conforme la presente Carta Orgánica y la ley”, y el parágrafo III en la oración: “Su procedimiento será el establecido por la Ley Municipal Electoral”.

Por otro lado, en el artículo precedente, el estatuyente establece normativa respecto a la gestión municipal, haciendo referencia a la administración y fiscalización (Parágrafo I), infiriéndose entonces que será el Gobierno Municipal en sus dos órganos, Legislativo y Ejecutivo en el marco de sus facultades fiscalizadoras y ejecutivas quien las llevarán a efecto, toda vez que hay una separación e independencia de órganos que no pueden reunir sus labores en uno solo de ellos, prohibición que el estatuyente ha definido con taxatividad en el art. 18 del proyecto de Norma Básica en análisis, en ese entendido en un análisis integral de todo el proyecto, es pertinente observar de incompatible del parágrafo II por ser contradictorio en sus contenidos al definir: “…pudiendo juntar las mismas en una sola instancia responsable, de acuerdo a su capacidad institucional y financiera” (sic), por lo cual este parágrafo debe ser adecuado conforme al fundamento glosado.

Respecto al parágrafo II, La prescripción en materia tributaria en esencia y sin entrar en mayores detalles, es una forma de extinguir las obligaciones tributarias y se encuentra regulada en el actual Código Tributario Boliviano por consiguiente no es la norma básica institucional el instrumento legal idóneo para este fin; sin embargo; si el estatuyente va a recoger este criterio y aplicarlo en su jurisdicción territorial para materia tributaria de su competencia como es el caso del art. 302.I.19 de la CPE, que establece: “Creación y administración de impuestos de carácter municipal, cuyos hechos imponibles no sean análogos a los impuestos nacionales o departamentales”, debe sujetarse a la Ley de Clasificación y Definición de Impuestos y de Regulación para la Creación de Impuestos de Dominio de los Gobiernos Autónomos de 14 de julio de 2011, que en su art. 17 establece que: “Las normas, las instituciones y los procedimientos establecidos en el Código Tributario Boliviano o la norma que le sustituya, son aplicables en la creación, modificación, supresión y administración de impuestos por las entidades territoriales autónomas”; consiguientemente, la carta orgánica no puede regular el instituto de la prescripción alejado de la regulación emergente del nivel central del Estado, ni establecer otro tipo de disposiciones que regulen institutos propios de la codificación tributaria, más cuando el estatuyente ha remitido esta materia a un reglamento aprobado por el Concejo Municipal, hecho inadmisible por no ser parte de sus competencias y porque la facultad reglamentaria le corresponde al órgano ejecutivo del Gobierno Municipal, por tanto se declara la incompatibilidad del parágrafo II estudiado, conforme el art. 298.I.21 de la CPE.

Concluimos entonces, que para la adecuación del artículo 71 analizado, el estatuyente deberá tomar en cuenta esta jurisprudencia, imponiendo la carta orgánica sobre el resto de la legislación pero sin que pertenezca a ninguno de los órganos, además, estableciendo una jerarquía con identificación del órgano emisor, la naturaleza y alcance de la norma, por último la jerarquía normativa interna de cada órgano, mientras tanto se declara la incompatibilidad del art. 71.

Sobre el parágrafo IV, se debe advertir en primera instancia la incompatibilidad de la palabra “Alcaldía”. Por otro lado, el estatuyente pretende que todos los decretos municipales sean remitidos al Órgano Legislativo para su “pronunciamiento”, resultando excesivo pues al ser la reglamentación una atribución privativa del alcalde o la alcaldesa y en uso de esa atribución, emita un decreto municipal para la vigencia de ese reglamento, no requiere de mayor pronunciamiento o visto bueno, lo que no inhibe que esa norma sea remitida al Órgano Legislativo para conocimiento y fiscalización, más no es permisible la redacción propuesta, máxime si el estatuyente compara con el procedimiento legislativo cuando dispone que toda ley sancionada por el legislativo sea remitida al ejecutivo, procedimiento efectuado para la promulgación de toda norma o las observaciones planteadas por el ejecutivo para ser o no tomadas en cuenta por los legisladores, quienes si estuvieran en desacuerdo con ellas no las aceptan e igual se promulga la norma; sin embargo, no es el caso de los reglamentos u otros instrumentos menores, por tanto se declara la incompatibilidad del parágrafo IV.

Finalmente, el parágrafo I.1 en su parte in fine refiere que la fiscalización al Concejo Municipal estará a cargo del Tribunal de Ética, acepción inapropiada toda vez que los tribunales de ética son eso, entes colegiados o unipersonales para recibir denuncias y abrir sumarios administrativos si corresponde, más no son entes fiscalizadores cuya concepción es otra como lo han incluido repetidamente los órganos legislativos.

El estatuyente en el art. 94.I del proyecto en análisis bajo el epígrafe “Pueblos indígenas originarias campesinas y minoritarios”, dispone que con ley y reglamentos municipales se regulará el régimen de las minorías, lo que podría ser permisible de tratarse de grupos vulnerables en general, sobre los cuales en el marco de las competencias municipales podría sancionarse alguna normativa, como por ejemplo la nivelación de las aceras al ras de la vía, para beneficiar a personas con alguna discapacidad física o que utilicen silla de ruedas; sin embargo, a posteriori se hace la precisión que la regulación es para las NPIOC, lo que no es posible pues estas gozan del reconocimiento constitucional de sus derechos sobre los cuales, ellos se rigen por sus normas y procedimientos propios de acuerdo al art. 30.II.4 de la CPE, que dice: “A la libre determinación y territorialidad”. Asimismo, define que esta normativa determinará sus obligaciones, consiguientemente se pretende una clara discriminación hacia las NPIOC, pues se establece un régimen específico de sus obligaciones como si las obligaciones fueran para un solo grupo poblacional no para todos los habitantes del municipio, razón por la cual se declara la incompatibilidad del art. 95 en su epígrafe y el desarrollo del parágrafo I.

Respecto al parágrafo II, el estatuyente prevé que de comprobarse la existencia de NPIOC en la jurisdicción territorial municipal de Punata, se creará obligatoriamente un distrito, previsión imprecisa conforme a los arts. 284.I y II de la CPE; 34.II y 28 de la LMAD, éste último señala con claridad: “(DISTRITOS MUNICIPALES INDÍGENA ORIGINARIO CAMPESINOS). I. A iniciativa de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, los municipios crearán distritos municipales indígena originario campesinos, basados o no en territorios indígena originario campesinos, o en comunidades indígena originaria campesinas que sean minoría poblacional en el municipio y que no se hayan constituido en autonomías indígena originaria campesinas en coordinación con los pueblos y naciones existentes en su jurisdicción, de acuerdo a la normativa vigente y respetando el principio de preexistencia de naciones y pueblos indígena originario campesinos. Los distritos indígena originario campesinos en sujeción al principio de preexistencia son espacios descentralizados. Los distritos indígena originario campesinos en casos excepcionales podrán establecerse como tales cuando exista dispersión poblacional con discontinuidad territorial determinada en la normativa del gobierno autónomo municipal”, consecuentemente la creación del distrito debe ser a iniciativa de estos pueblos no por decisión del estatuyente o imposición de la norma básica; en consecuencia se declara la incompatibilidad del parágrafo II.

Consecuentemente se declara la incompatibilidad del art. 98.I en la oración. “Mediante norma municipal, establecerá el uso y consumo responsable del agua para todos los ciudadanos de su jurisdicción de manera sostenible, privilegiando el consumo humano, la seguridad alimentaria y los ecosistemas”, y del parágrafo III en su integridad.

Por otro lado en la parte in fine del parágrafo analizado, intenta que su competencia abarque a las avenidas y carreteras interregionales, interdepartamentales e internacionales, excediendo el mandato constitucional toda vez que las carreteras interregionales le corresponden al nivel departamental y la red fundamental al nivel central de acuerdo a los arts. 300.I.7 y 298.II.9 de la CPE, por lo cual se declara la incompatibilidad del art. 102.I estudiado.