DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0021/2015

El art. 272 de la CPE, señala que “La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones”.

El art. 6.II.1 de la LMAD, establece que Entidad Territorial “Es la institucionalidad que administra y gobierna en la jurisdicción de una unidad territorial, de acuerdo a las facultades y competencias que le confieren la Constitución Política del Estado y la ley”. En tanto que el art. 6.II.3 de la mencionada ley, señala que autonomía “Es la cualidad gubernativa que adquiere una entidad territorial de acuerdo a las condiciones y procedimientos establecidos en la Constitución Política del Estado y la presente Ley, que implica igualdad jerárquica o de rango constitucional entre entidades territoriales autónomas, la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y ciudadanos, la administración de sus recursos económicos y el ejercicio de facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva por sus órganos de gobierno autónomo, en el ámbito de su jurisdicción territorial y de las competencias y atribuciones establecidas por la Constitución Política del Estado y la ley. La autonomía regional no goza de la facultad legislativa”.

Por otro lado, es cierto que la democracia se ejerce a través de tres formas reconocidas constitucionalmente: Directa y participativa, Representativa y Comunitaria, las cuales son ejercidas por las ciudadanas y los ciudadanos. En ese marco, se debe recordar que la autonomía se fundamenta principalmente por la elección directa de sus autoridades, de acuerdo al art. 272 de la CPE, ya sea por voto universal o por normas y procedimientos propios según corresponda, y de la misma manera también existen mecanismos constitucionales que obligan al aparato estatal en todos sus niveles desarrollar una relación estrecha y directa con los ciudadanos, a través de la democracia participativa y/o la participación y control social. Finalmente se debe señalar que para las Autonomías Departamentales, Regionales y las AIOC, el constituyente estableció un acceso a la cualidad autonómica que depende de la voluntad de los ciudadanos de la jurisdicción que se consolida a través del referéndum de acceso a las autonomías. 

A pesar de todos estos elementos señalados, no puede afirmarse que la autonomía es la “capacidad del pueblo habitante del municipio de tomar sus propias decisiones” como reza el artículo analizado de la presente Carta Orgánica, es decir, el estatuyente no se encuentra facultado para establecer un nuevo entendimiento de la cualidad “autonómica” establecida en la Norma Suprema, confundiendo de esta manera el ejercicio de la democracia con la titularidad de la autonomía y por tanto con el ejercicio de la autonomía. La autonomía establecida en la Tercera Parte de la CPE, es esencialmente una forma de organización y estructuración del aparato estatal, para una más eficiente gestión y administración pública, que además de ser más cercana sea también más propia de los habitantes de las diferentes regiones del país, es decir, el beneficiario de la autonomía sin lugar a duda son los habitantes del municipio, en el caso particular, pero estos no se constituyen en los titulares de la autonomía.

De lo descrito, se debe señalar que la autonomía es una cualidad que se adjudica a la entidad territorial o institución gubernamental que administra en una determinada unidad territorial, por lo que la autonomía no es atribuible ni a la unidad territorial –Municipio-, como tampoco a los ciudadanos del municipio; es decir, no es autónomo ni el territorio ni la población, sino el aparato gubernamental.

El art. 275, de la CPE, señala que: “Cada órgano deliberativo de las entidades territoriales elaborará de manera participativa el proyecto de Estatuto o Carta Orgánica que deberá ser aprobado por dos tercios del total de sus miembros, y previo control de constitucionalidad, entrará en vigencia como norma institucional básica de la entidad territorial mediante referendo aprobatorio en su jurisdicción.”

La norma constitucional ha establecido textualmente el denominativo de los estatutos autonómicos y cartas orgánicas, señalando que son normas institucionales básicas, por lo que no corresponde que la Carta Orgánica establezca nuevos apelativos que pueden ampliar o restringir el entendimiento constitucional reservado para este tipo de normas.

En ese sentido, es innecesario denominar a la norma institucional básica como autonómica, pues el constituyente estableció que este tipo norma es parte del ordenamiento jurídico y de elaboración exclusiva de las entidades territoriales autónomas que causan efecto únicamente en la jurisdicción de determinada unidad territorial, por lo que incrementar la palabra “autonómica” a la denominación de este tipo norma puede entenderse como una ratificación del carácter y naturaleza proporcionado por el constituyente, o bien podría entenderse como una nueva categorización de este tipo de normativa.

Por otro lado, se debe recordar que el art. 410.II de la CPE, señala que “La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa.”  En ese marco, si el estatuyente le asigna la cualidad de “superior” a la norma institucional básica, puede interpretarse que trata de establecer esta norma por encima de la norma constitucional, cuestión claramente contraria a lo dispuesto en el art. 410.II de la Norma Suprema. Sin embargo, la cualidad de “superior” podría entenderse en el marco del sistema de fuentes internas del municipio, es decir, que podría interpretarse como un mandato que ratifica la prelación y preminencia respecto de las demás normas autonómicas, en concordancia con el art. 60.II de la LMAD. 

Finalmente, el estatuyente califica a la norma institucional básica institucional como “constitucional”, cuestión que puede ser interpretada a partir del mandato 275 de la CPE, mandato garante de la elaboración cualificada de la norma institucional básica, es decir, que podría determinarse como “constitucional” por existir un mandato expreso en la Constitución Política del Estado respecto a este tipo de normas. Incluso podría interpretarse como un postulado de sujeción a la norma constitucional. Sin embargo; la calidad de “constitucional” añadida al denominativo de “norma institucional básica”, también puede ser interpretada como una validación estatutaria de la constitucionalidad de los contenidos de la Carta Orgánica, cuestión que sería contraria a los arts. 202 y 275 de la CPE, que señala al Tribunal Constitucional Plurinacional, como único garante de la validación y contrastación constitucional. Finalmente, la calidad de “constitucional” puede ser interpretada como una pretensión de establecer a la Carta Orgánica como parte del bloque de constitucionalidad, cuestión contraria al art. 410 de la CPE.

Al respecto se debe señalar que el art. 269.I de la CPE, dispone que “Bolivia se organiza territorialmente en departamentos, provincias, municipios y territorios indígena originario campesino.” Por su parte el art. 6.I.1 de la LMAD, señala que “Unidad Territorial. Es un espacio geográfico delimitado para la organización del territorio del Estado, pudiendo ser departamento, provincia, municipio o territorio indígena originario campesino”.

El art. 283 de la CPE, señala que “El gobierno autónomo municipal está constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el ámbito de sus competencias; y un órgano ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o el Alcalde.” En ese sentido el art. 6.II.1 de la LMAD establece que “Entidad Territorial. Es la institucionalidad que administra y gobierno en la jurisdicción de una unidad territorial, de acuerdo a las facultades y competencias que le confieren la Constitución y la ley”.

La norma constitucional diferencia entre la unidad territorial como espacio de organización territorial, y la entidad territorial como la institucionalidad de organización administrativa. De esta manera, el art. 6.II.3 de la LMAD, señala que la autonomía “Es la cualidad gubernativa que adquiere una entidad territorial…”, en tanto que la jurisprudencia constitucional ha señalado que la autonomía es una cualidad atribuida a la entidad territorial o institucionalidad que administra y gobierna en la jurisdicción de una unidad territorial, y no así a la “unidad territorial”.

En esa línea las centrales agrarias, son parte de esa organización de carácter sindical, que representan a las organizaciones campesinas; pero que tienen independencia propia en cuanto a su estructura y funcionamiento. Vale decir que la Entidad Territorial Autónoma no puede inmiscuirse en aspectos estrictamente internos que tienen que ver con la organización y estructura de los sindicatos agrarios y mucho menos podrá regular sobre tales aspectos en la Carta Orgánica, como ocurre en el caso en análisis.

El art. 284 de la CPE, dispone que: “I. El Concejo Municipal estará compuesto por concejalas y concejales elegidas y elegidos mediante sufragio universal; II. En los municipios donde existan NPIOC, que no constituyan una autonomía indígena originaria campesina, éstos podrán elegir sus representantes ante el Concejo Municipal de forma directa mediante normas y procedimientos propios y de acuerdo a la Carta Orgánica Municipal”.

El parágrafo II del art. 284 de la CPE, trata entonces de un mandato referente a la representación de las minorías indígena originario campesinas existentes dentro del territorio municipal, que debe materializarse, conforme el parágrafo I del mismo artículo, es decir, que los representantes de los PNIOC, minoritarios se constituyen en concejala o concejal y no en un nuevo tipo de autoridad edil, gozando de los derechos y obligaciones propias de dicha investidura, asumiendo formalmente la representación de toda la circunscripción municipal y no solo la correspondiente a la de su pueblo, y por tanto debiendo ejercer las mismas funciones y atribuciones dispuestas por la Carta Orgánica para los miembros del Concejo.

En este contexto, este Tribunal concluye que los “…representantes de las naciones y pueblos indígenas originarios campesinos…”, hace referencia a la figura de concejales representantes de las NPIOC y no a una nueva forma de representación política ante el deliberante municipal no reconocida en el texto de la norma fundamental.

En el marco de lo señalado, la carta orgánica está constitucionalmente facultada para establecer y garantizar dicha representación de las minorías indígena originario campesinas en la composición del órgano deliberante municipal; sin embargo, el artículo sometido a examen limita está representación a una previa constitución de distritos indígena originario campesinos; es decir, el texto vincula la representación de las minorías PIOC a la distritación de naturaleza indígena originario campesina, olvidando que esta última es parte de una estructura organizativa de administración la cual se ejerce de manera potestativa y de acuerdo a unos procedimientos técnicos a los cuales no puede estar subordinada el régimen de minorías y representación.

Asimismo, conviene establecer que los representantes de los pueblos indígena originario campesinos, no solo que están incluidos dentro del concejo municipal; sino, que tienen la condición de concejales, conforme prescribe el art. 284 de la CPE, lo contrario sería vulnerar sus derechos y la correcta asignación de funciones que constitucionalmente les corresponden, incurriendo en la previsión establecida por el art. 14.II, III y IV que a la letra señala: “II. El Estado prohíbe y sanciona toda forma de discriminación fundada en razón de sexo, color, edad, orientación sexual, identidad de género, origen, cultura, nacionalidad, ciudadanía, idioma, credo religioso, ideología, filiación política o filosófica, estado civil, condición económica o social, tipo de ocupación, grado de instrucción, discapacidad, embarazo, u otras que tengan por objetivo o resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos de toda persona.

Al respecto el art. 280 de la CPE, prevé que: “I. La región, conformada por varios municipios o provincias con continuidad geográfica y sin trascender límites departamentales, que compartan cultura, lenguas, historia, economía y ecosistemas en cada departamento, se constituirá como un espacio de planificación y gestión.

De la norma constitucional transcrita se extrae el imperativo constitucional sobre el tema, por lo que la carta orgánica mal puede regular aspectos que están fuera de su alcance competencial como el referido a la autonomía regional; por lo que en este sentido debe tomarse en cuenta el art. 272 de la CPE, que establece: “La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos , y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones”, norma constitucional en mérito a la cual deben regirse los lineamientos constitucionales para la elaboración de las carta orgánicas.

La nueva estructura de Estado que la norma constitucional prevé a partir del art. 1 de la CPE, como Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías; nos muestra elementos que implican la nueva estructura de Estado, principalmente en lo referente a la constitución de las Entidades Territoriales Autónomas como reflejo organizacional y estructural de las autonomías, aspectos innovadores que hacen a la existencia del nuevo Estado.

El art. 272 de la CPE, establece que: “La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones”.

El art. 272 de la Norma Suprema, establece que: “La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones.”

Como expresamente señala la Constitución Política del Estado, el ejercicio de la autonomía se circunscribe al ámbito jurisdiccional, competencial y facultativo, es decir, la autonomía se ejerce en la jurisdicción territorial de la unidad territorial correspondiente, en el marco de las competencias asignadas de manera primaria por la norma constitucional y de manera secundaria vía clausula residual en el marco del mandato del art. 297.II de la CPE, y finalmente de acuerdo a las facultades constitucionales atribuidas a cada uno de los órganos públicos de la ETA.

Como señaló la jurisprudencia constitucional, la mayor diferencia entre los actuales Gobiernos Autónomos Municipales –en el marco de la Constitución Política del Estado vigente (2009)–, y los antiguos gobiernos municipales instituidos en el marco de la antigua Constitución (1967)-, reside en el hecho que actualmente los Gobiernos Autónomos Municipales han sido beneficiados con la capacidad legislativa municipal, y las competencias municipales actualmente se encuentran al interior de la norma constitucional, diferente al antiguo modelo en el que las competencias municipales, eran asignadas extraconstitucionales, es decir, que eran asignadas por ley (nacional), específicamente por la Ley 2028, Ley de Municipalidades.

A partir de este nuevo modelo entonces, la norma constitucional también establece una nueva distribución de competencias a todos los niveles de gobierno, y ese marco competencial madre o de asignación primaria establecido en la Constitución Política del Estado es el referente originario de las competencias municipales, por lo que no podría el estatuyente establecer como competencias municipales aquellas que le fueron asignadas por las leyes preconstitucionales y que quedaron al margen de la distribución competencial constitucional, es decir, la Carta Orgánica no puede establecer “competencias heredadas” que no guardan correspondencia con la distribución competencial constitucional.

Para las competencias no asignadas por la norma constitucional, se aplica lo establecido en el art. 297.II de la CPE, es decir, la asignación secundaria vía procedimiento de clausula residual, regulada en el art. 72 de la LMAD, cuestión sobre la cual el Tribunal Constitucional Plurinacional, se pronunciado de la siguiente manera:

Ahora bien, el art. 297.II de la CPE, señala que las competencias no previstas en la Norma Suprema serán atribuidas, es decir asignadas al nivel central del Estado, y éste podrá transferir o delegar la competencia por ley a las entidades territoriales autónomas. De acuerdo con el 297.I del texto constitucional, el único tipo de competencia que puede transferirse o delegarse es la competencia exclusiva, por lo que en una primera interpretación se concluiría que toda competencia no incluida en la Constitución Política del Estado sería atribuida al nivel central del Estado como competencia exclusiva de este nivel de gobierno.

En ese marco, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización estaría facultada a asignar determinadas materias a las entidades territoriales autónomas en calidad de competencias exclusivas, por lo que sobre estas materias estos niveles de gobierno podrán ejercer sus facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, sentido interpretativo más acorde con el principio autonómico, en el entendido que la transferencia o delegación a las entidades territoriales autonómicas no estaría circunscrita únicamente a las facultades de reglamentación y ejecución, sino que con la asignación en calidad de competencias exclusivas, por lo que sobre estas materias estos niveles de gobierno podrán ejercer sus facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva...” (SCP 2055/2012).

Entonces, de lo señalado observamos que las competencias municipales pueden devenir inicialmente de la asignación establecida por la norma constitucional, pueden ser incrementadas a través de la asignación secundaria vía clausula residual, y adicionalmente pueden acrecentarse en el marco de las mecanismos de transferencia y delegación competencial regulados por los arts. 75 y 76 de la LMAD, en subordinación al mandato constitucional del art. 271 de la CPE, que manda a la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, a normar las transferencias y delegaciones de competencias.

Finalmente se debe señalar que el desarrollo de las competencias exclusivas municipales vía legislación no puede entenderse como generación de nuevas competencias, sino simplemente como el desarrollo de sus alcances que deben ser efectuados con el debido cuidado que requiere todo tipo de precisión de alcance competencial o material concretamente, para evitar posibles conflictos competenciales entre niveles de gobierno.

El art. 270 de la CPE, prevé que: “Los principios que rigen la organización territorial y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas son: la unidad, voluntariedad, solidaridad, equidad, bien común, autogobierno, igualdad, complementariedad, reciprocidad, equidad de género, subsidiariedad, gradualidad, coordinación y lealtad institucional, transparencia, participación y control social, provisión de recursos económicos y preexistencia de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, en los términos establecidos en esta Constitución”.

La figura planteada en la norma analizada necesariamente implica una transferencia o delegación de competencias según corresponda el caso, lo que implica una delegación total o parcial de facultades entre entes autonómicos y el nivel central del Estado, por lo mismo la norma examinada, por un lado deja entrever que existiría una delegación de la facultad ejecutiva al nivel central o al departamental y al contrario, en la misma parte de la norma establece que será el Gobierno Autónomo Municipal el que ejecute la competencia, contrariedad que desnaturaliza la figura de la delegación competencial.

Por otra parte, también se establece una regulación de la delegación competencial por parte del Gobierno Autónomo Municipal de Villa Tunari, inobservando lo previsto por el art. 271.I de la CPE, que establece reserva legal para la regulación de transferencias y competencias mediante la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, llegando a contradecir la norma analizada al art. 276 de la CPE, el cual se encuentra inspirado en el principio de igualdad entre ETA, principio establecido en el art. 270 de la CPE.

El art. 284 de la CPE, dispone que: “I. El Concejo Municipal estará compuesto por concejalas y concejales elegidas y elegidos mediante sufragio universal; II. En los municipios donde existan naciones o pueblos indígena originario campesinos, que no constituyan una autonomía indígena originaria campesina, éstos podrán elegir sus representantes ante el Concejo Municipal de forma directa mediante normas y procedimientos propios y de acuerdo a la Carta Orgánica Municipal”.

El parágrafo II del art. 284 de la CPE, trata entonces de un mandato referente a la representación de las minorías indígena originario campesinas existentes dentro del territorio municipal, que debe materializarse, conforme el parágrafo I del mismo artículo, es decir, que los representantes de los pueblos y naciones indígena originario campesinos minoritarios se constituyen en concejala o concejal y no en un nuevo tipo de autoridad edil, gozando de los derechos y obligaciones propias de dicha investidura, asumiendo formalmente la representación de toda la circunscripción municipal y no solo la correspondiente a la de su pueblo, y por tanto debiendo ejercer las mismas funciones y atribuciones dispuestas por la Carta Orgánica para los miembros del Concejo.

En este contexto, este Tribunal Constitucional Plurinacional, concluye que los “…representantes de las naciones y pueblos indígenas originarios campesinos…”, hace referencia a la figura de concejales representantes de las NPIOC y no a una nueva forma de representación política ante el deliberante municipal no reconocida en el texto de la norma fundamental.

En el marco de lo señalado, la carta orgánica está constitucionalmente facultada para establecer y garantizar dicha representación de las minorías indígena originario campesinas en la composición del órgano deliberante municipal; sin embargo, el artículo sometido a examen limita está representación a una previa constitución de distritos indígena originario campesinos; es decir, el texto vincula la representación de las minorías PIOCs a la distritación de naturaleza indígena originario campesina, olvidando que esta última es parte de una estructura organizativa de administración la cual se ejerce de manera potestativa y de acuerdo a unos procedimientos técnicos a los cuales no puede estar subordinada el régimen de minorías y representación.

Asimismo, conviene establecer que los representantes de los pueblos indígena originario campesinos, no solo que están incluidos dentro del concejo municipal; sino, que tienen la condición de concejales, conforme prescribe el art. 284 de la CPE, lo contrario sería vulnerar sus derechos y la correcta asignación de funciones que constitucionalmente les corresponden, incurriendo en la previsión establecida por el art. 14.II, III y IV que a la letra señala: “II. El Estado prohíbe y sanciona toda forma de discriminación fundada en razón de sexo, color, edad, orientación sexual, identidad de género, origen, cultura, nacionalidad, ciudadanía, idioma, credo religioso, ideología, filiación política o filosófica, estado civil, condición económica o social, tipo de ocupación, grado de instrucción, discapacidad, embarazo, u otras que tengan por objetivo o resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos de toda persona.

Dentro de ese contexto constitucional, la normativa del nivel central del Estado reflejada en el Código Penal, establece que: “ARTÍCULO 154.- (INCUMPLIMIENTO DE DEBERES). La servidora o el servidor público que ilegalmente omitiere, rehusare hacer o retardare un acto propio de sus funciones, será sancionado con privación de libertad de uno (1) a cuatro (4) años.

El art. 271 de la CPE, establece que: “I. La Ley Marco de Autonomías y Descentralización regulará el procedimiento para la elaboración de Estatutos autonómicos y Cartas Orgánicas, la transferencia y delegación competencial, el régimen económico financiero, y la coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas”.

A su vez el art. 284.II, determina que: “En los municipios donde existan naciones o pueblos indígena originario campesinos, que no constituyan una autonomía indígena originaria campesina, éstos podrán elegir sus representantes ante el Concejo Municipal de forma directa mediante normas y procedimientos propios y de acuerdo a la Carta Orgánica Municipal”.

Bajo ese mandato constitucional la Ley Marco de Autonomías y Descentralización en su art. 28, prevé que: “(DISTRITOS MUNICIPALES INDÍGENA ORIGINARIO CAMPESINOS). I. A iniciativa de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, los municipios crearán distritos municipales indígenas originarios campesinos, basados o no en territorios indígena originario campesinos, o en comunidades indígena originaria campesinas que sean minoría poblacional en el municipio y que no se hayan constituido en autonomías indígena originaria campesinas en coordinación con los pueblos y naciones existentes en su jurisdicción, de acuerdo a la normativa vigente y respetando el principio de preexistencia de naciones y pueblos indígena originario campesinos. Los distritos indígena originario campesinos en sujeción al principio de preexistencia son espacios descentralizados. Los distritos indígena originario campesinos en casos excepcionales podrán establecerse como tales cuando exista dispersión poblacional con discontinuidad territorial determinada en la normativa del gobierno autónomo municipal.

II. Las naciones y pueblos indígena originario campesinos de los distritos municipales indígena originario campesinos elegirán a su(s) representante(s) al concejo municipal y a su(s) autoridades propias por sus normas y procedimientos propios, según lo establecido en la carta orgánica o normativa municipal.

En tanto que el art. 251 de la CPE, establece que: “I. La Policía Boliviana, como fuerza pública, tiene la misión específica de la defensa de la sociedad y la conservación del orden público, y el cumplimiento de las leyes en todo el territorio boliviano. Ejercerá la función policial de manera integral, indivisible y bajo mando único, en conformidad con la ley Orgánica de la Policía Boliviana y las demás leyes del Estado”.

La Guardia Municipal, de ninguna manera puede ejercer las atribuciones de la Policía Nacional, pues estas tareas están íntegramente reservadas a esta institución, de acuerdo a la CPE, además de tratarse de una competencia privativa del nivel central del Estado, por lo que la Carta Orgánica no se constituye en norma competente para establecer ningún mandato o previsión, ni tan siquiera de coordinación respeto a esta institución dependiente de la estructura del nivel central del Estado, menos aún si pretende normar sobre sus atribuciones a favor de otras instancias como la Guardia Municipal.

De acuerdo a las dos competencias descritas en materia internacional se observa que el constituyente estableció una configuración de materias como categorías excluyentes, es decir, que por un lado determinó a la Política Exterior como competencias de carácter privativo, y por otro lado, estableció a las Relaciones Internacionales como competencia de carácter compartido entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas.

Por tanto, se entiende que uno de los componentes de esta competencia privativa es el ius legationis, el treaty making power o el atributo de soberanía en el derecho internacional, que se traduce en la facultad para concretar tratados y convenios internacionales, como parte del carácter operativo e irreversible del Estado Plurinacional de Bolivia.

Por otro lado, la norma constitucional ha establecido a las “Relaciones Internacionales” como competencia compartida entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales, quedando fuera del alcance competencial autonómico, la capacidad de negociación de tratados o convenios con otros Estados, al no contar con personalidad jurídica internacional y por los motivos anteriormente señalados. De esta manera, las relaciones internacionales de las entidades territoriales autónomas, son entendidas como relaciones de carácter institucional, pues las entidades territoriales autónomas no detentan soberanía y por tanto no constituyen estatidad que les permita intervenir otro tipo de cuestiones internacionales.

El art. 26 CPE, prevé que: “I. Todas las ciudadanas y los ciudadanos tienen derecho a participar libremente en la formación, ejercicio y control del poder político, directamente o por medio de sus representantes, y de manera individual o colectiva. La participación será equitativa y en igualdad de condiciones entre hombres y mujeres.

En ese orden de cosas, se advierte que la norma en análisis pretende regular aspectos que tienen que ver estrictamente con los derechos políticos que ya están dispuestos por la Constitución Política del Estado, por lo que en tal sentido al no ser parte de su competencia incurre en cargo de incompatibilidad con la redacción del artículo analizado.

El art. 234 de la CPE, determina que: “Para acceder al desempeño de funciones públicas se requiere: 1. Contar con la nacionalidad boliviana. 2. Ser mayor de edad. 3. Haber cumplido con los deberes militares. 4. No tener pliego de cargo ejecutoriado, ni sentencia condenatoria ejecutoriada en materia penal, pendientes de cumplimiento. 5. No estar comprendida ni comprendido en los casos de prohibición y de incompatibilidad establecidos en la Constitución. 6. Estar inscrita o inscrito en el padrón electoral. 7 Hablar al menos dos idiomas oficiales del país”.

El art. 287 de la CPE, señala que: “I. Las candidatas y los candidatos a los concejos y a las asambleas de los gobiernos autónomos deberán cumplir con las condiciones generales de acceso al servicio público, y: 1. Haber residido de forma permanente al menos los dos años inmediatamente anteriores a la elección en la jurisdicción correspondiente. 2. Tener 18 años cumplidos al día de la elección.

Mientras que el art. 26.I de la CPE, establece que: “Todas las ciudadanas y ciudadanos tienen derecho a participar libremente en la formación, ejercicio y control del poder político, directamente o por medio de sus representantes, y de manera individual o colectiva. La participación será equitativa y en igualdad de condiciones entre hombre y mujeres” (las negrillas son nuestras).

El constituyente ha establecido expresamente los requisitos para las candidatas y los candidatos a los órganos legislativos de los gobiernos autónomos, por lo que la Carta Orgánica no puede establecer nuevos requisitos adicionales que restrinjan el ejercicio de los derechos políticos constitucionales.

El incumplimiento de deberes es un tipo penal que se encuentra establecido en el Código Penal y la Ley de Lucha contra la Corrupción, Enriquecimiento ilícito e Investigación de Fortunas “Marcelo Quiroga Santa Cruz”, por tanto la sanción solo opera por sentencia condenatoria ejecutoriada emitida por autoridad competente, no pudiendo entenderse al presente mandato como la institución de un tipo de proceso administrativo interno del Concejo Municipal, por el que opere la sanción de destitución.

Como efecto del mandato constitucional a ley, se tiene la Ley de Participación y Control Social (Ley 341) que en su art. 4.II.4, determina que el ejercicio del control social y la participación ciudadana se regirá por el principio esencial de ‘Independencia y Autonomía’, definido como “Capacidad para decidir y actuar con libertad y sin depender de un mando o autoridad. Las acciones de la Participación y Control Social no se subordinarán a ningún Órgano y/o autoridad del Estado, ni recibirá instrucciones o presiones de ningún poder fáctico, que vele por intereses particulares contrarios al interés general”.

El art. 234 de la CPE, determina que: “Para acceder al desempeño de funciones públicas se requiere: 1. Contar con la nacionalidad boliviana. 2. Ser mayor de edad. 3. Haber cumplido con los deberes militares. 4. No tener pliego de cargo ejecutoriado, ni sentencia condenatoria ejecutoriada en materia penal, pendientes de cumplimiento. 5. No estar comprendida ni comprendido en los casos de prohibición y de incompatibilidad establecidos en la Constitución. 6. Estar inscrita o inscrito en el padrón electoral. 7 Hablar al menos dos idiomas oficiales del país”.

El art. 285 de la CPE, señala que: “I. Para ser candidata o candidato a un cargo electivo de los órganos ejecutivos de los gobiernos autónomos se requerirá cumplir con las condiciones generales de acceso al servicio público, y: 1. Haber residido de forma permanente al menos los dos años inmediatamente anteriores a la elección en el departamento, región o municipio correspondiente. 2. En el caso de la elección de la Alcaldesa o del Alcalde y de la autoridad regional haber cumplido veintiún años. 3. En el caso de la elección de Prefecta o Prefecto y Gobernador o Gobernadora haber cumplido veinticinco años”.

Mientras que el art. 26.I de la CPE, establece que: “Todas las ciudadanas y ciudadanos tienen derecho a participar libremente en la formación, ejercicio y control del poder político, directamente o por medio de sus representantes, y de manera individual o colectiva. La participación será equitativa y en igualdad de condiciones entre hombre y mujeres”.

El constituyente ha establecido expresamente los requisitos para las candidatas y los candidatos a los órganos ejecutivos de los gobiernos autónomos, por lo que la Carta Orgánica no puede establecer nuevos requisitos adicionales que restrinjan el ejercicio de los derechos políticos constitucionales.

El art. 26.I de la CPE, dictamina que: “Todas las ciudadanas y los ciudadanos tienen derecho a participar libremente en la formación, ejercicio y control del poder político, directamente o por medio de sus representantes, y de manera individual o colectiva. La participación será equitativa y en igualdad de condiciones entre hombres y mujeres”.

h) Equivalencia. La democracia boliviana se sustenta en la equidad de género e igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres para el ejercicio de sus derechos individuales y colectivos, aplicando la paridad y alternancia en las listas de candidatas y candidatos para todos los cargos de gobierno y de representación, en la elección interna de las dirigencias y candidaturas de las organizaciones políticas, y en las normas y procedimientos propios de las naciones y pueblos indígena originario campesinos” (art. 2, Ley 026).

Por otro lado, el art. 11 de Ley del Régimen Electoral, en referencia a la equivalencia de condiciones señala que: “La democracia intercultural boliviana garantiza la equidad de género y la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres. Las autoridades electorales competentes están obligadas a su cumplimiento, conforme a los siguientes criterios básicos:

Conforme a las competencias que constitucionalmente les ha sido asignada a las Entidades Territoriales Autónomas, a efectos de materializar sus funciones y prestar servicios entre otros, éstas pueden constituir entidades descentralizadas. Sin embargo; al estar constituidos a partir de la propia instancia municipal como ocurre en el caso del artículo analizado, no puede concebirse que instancias que no sean parte del Gobierno Autónomo Municipal puedan conformar el Directorio de esas entidades descentralizadas, máxime en tratándose de “organizaciones sociales” que de acuerdo a la norma constitucional tienen otra naturaleza y fines, referido en todo caso al control social previsto y preceptuado por el art. 241 de la CPE.

En ese sentido, no se prevé en ningún momento como parte de las atribuciones de las organizaciones sociales el hecho de conformar instancias directrices de órganos descentralizados de una ETA, en todo caso no podrían constituirse en juez y parte a la vez, ya que sus funciones se concentran en todo caso, en el control hacia el aparato gubernativo del Estado, sin ser parte del mismo.

Si bien la autonomía se rige por el principio de autogobierno que posibilita la auto organización y la estructuración de su propia institucionalidad para hacer toma de decisiones propias en el marco de sus competencias, no se puede perder de vista que el Gobierno Autónomo Municipal es parte de la estructura de la administración estatal, razón por la que su funcionamiento debe enmarcarse en los principios y normas constitucionales establecidas para la gestión pública.

Los principios de competencia, eficiencia, calidad, responsabilidad y resultados, deben aplicarse en todas la estructuras del aparato institucional estatal, por lo que no puede establecerse como regla general la no necesidad del requerimiento de título académico o en provisión nacional y la amplia experiencia laboral, eso dependerá de cada cargo y la naturaleza del servidor público que se necesite.

El art. 14 de la CPE, señala que: “I. Todo ser humano tiene personalidad y capacidad jurídica con arreglo a las leyes y goza de los derechos reconocidos por esta Constitución, sin discriminación alguna. II. El Estado prohíbe y sanciona toda forma de discriminación fundada en razón de sexo, color, edad, orientación sexual, identidad de género, origen, cultura, nacionalidad, ciudadanía, idioma, credo religioso, ideología, filiación política o filosófica, estado civil, condición económica o social, tipo de ocupación, grado de instrucción, discapacidad, embarazo, u otras que tengan por objeto o resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos de toda persona. III. El Estado garantiza a todas las personas y colectividades, sin discriminación alguna. El libre y eficaz ejercicio de los derechos establecidos en esta Constitución, las leyes y los tratados internacionales de derechos humanos. IV En el ejercicio de los derechos, nadie será obligado a hacer lo que la Constitución y las leyes no manden, ni a privarse de lo que éstas no prohíban. V. Las leyes bolivianas s e aplican a todas la personas, naturales o jurídicas, bolivianas o extranjeras, en el territorio boliviano. VI.  Las extranjeras y los extranjeros en el territorio boliviano tienen los derechos y deben cumplir los deberes establecidos en la Constitución, salvo las restricciones que ésta contenga”.

2. A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias. II. El Estado protegerá el ejercicio del trabajo en todas sus formas. III. Se prohíbe toda forma de trabajo forzoso u otro modo análogo de explotación que obligue a una persona a realizar labores sin su consentimiento y justa retribución”.

La norma constitucional establece una prohibición expresa ante la posible limitación del ejercicio de los derechos constitucionales, razón por la cual, la Carta Orgánica no puede establecer mandatos que establezcan privilegios de unos bolivianos frente a otros, como lo hace el artículo sometido a examen en referencia al acceso al trabajo.

Conforme a la nueva visión de Estado, debe tenerse presente que el Concejo Municipal, como órgano legislativo del gobierno autónomo municipal, es titular de las facultades Deliberativa, Legislativa y Fiscalizadora, en tanto que el Órgano Ejecutivo del gobierno autónomo municipal, presidido por el Alcalde, es titular de las facultades Reglamentaria y Ejecutiva.

Por lo que de acuerdo al nuevo texto constitucional, serán las leyes municipales, emitidas por el Órgano Legislativo-Concejo Municipal, las encargadas de legislar las competencias asignadas a los gobiernos autónomos municipales, mientras que los decretos municipales, emitidos por el Órgano Ejecutivo-Alcalde, las normas encargadas de reglamentar las leyes municipales. Sin embargo, ambos órganos están facultados para emitir resoluciones administrativas enmarcadas en sus propias funciones.

De lo expuesto se puede señalar, que el proyecto de Carta Orgánica, debe establecer un jerarquía normativa interna que contemple, no sólo los instrumentos normativos que vaya a emitir el Concejo Municipal, sino también aquellos instrumentos normativos que vaya a emitir el Órgano Ejecutivo, como Decretos o Resoluciones y su relación de aplicación jerárquica respecto a la Carta Orgánica, las leyes y otras normas municipales.

Por ejemplo la SCP 2055/2012, ha establecido en relación a las facultades que: “Este ámbito recae en los órganos ejecutivos y legislativos de los niveles de gobierno. De acuerdo con la Constitución, son cinco facultades mediante las cuales ejercerán sus atribuciones: facultad legislativa, reglamentaria, ejecutiva, deliberativa y fiscalizadora. Las facultades deliberativa, fiscalizadora y legislativa son de titularidad de los órganos deliberativos. En tanto, que las otras dos facultades: reglamentaria y ejecutiva, son de titularidad de los órganos ejecutivos”.

“1. Facultad legislativa. El término facultad entendido como un poder de hacer, expresa en el ámbito legislativo la potestad de los órganos representativos de emitir leyes de carácter general y abstracto, cuyo contenido es normativo sobre determinada materia. En su sentido formal, este acto de emitir leyes debe provenir de un ente u órgano legitimado, es decir, representativo: Asamblea Legislativa Plurinacional o en su caso, los órganos deliberativos de las entidades territoriales autónomas con potestad de emitir leyes en las materias que son de su competencia. Cabe destacar, que esta potestad legislativa para las entidades territoriales -con excepción de la autonomía regional- no se encuentra reducida a una facultad normativo-administrativa, dirigida a la promulgación de normas administrativas que podrían interpretarse como decretos reglamentarios, pues esta interpretación no sería acorde al nuevo modelo de Estado compuesto, donde el monopolio legislativo ya no decanta únicamente en el órgano legislativo del nivel central, sino que existe una ruptura de ese monopolio a favor de las entidades territoriales autónomas en determinadas materias. Precisamente este es el cambio establecido por la Constitución cuando en su art. 272, otorga a las entidades territoriales autónomas el ejercicio de facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva en el marco de su jurisdicción, competencias y atribuciones a través de sus gobiernos autónomos. Así, en el caso de la autonomía departamental, la facultad legislativa es la potestad de la asamblea departamental para emitir leyes departamentales en el marco de sus competencias exclusivas y leyes de desarrollo departamental en el marco de sus competencias compartidas.

2. Facultad reglamentaria. Entendida como la potestad de emitir normas reglamentarias para la aplicación de una ley, es decir, la que compete para completar la aplicación de las leyes. En efecto, esta facultad tiene por finalidad la emisión de reglamentos, entendidos como el conjunto de reglas o preceptos emitidos por autoridad competente, que tienden a posibilitar la ejecución de la ley, precisando las normas contenidas en las leyes sin contrariar ni ir más allá de sus contenidos y situaciones que regula. En este contexto, tanto la facultad legislativa como reglamentaria, emiten normas, sin embargo, la facultad reglamentaria se rige dentro de las líneas y contenidos establecidos por la ley, con la finalidad de su aplicación. En el caso de las entidades territoriales autónomas, esta facultad reglamentaria es ejercida por el órgano ejecutivo de la entidad territorial autónoma respectiva con relación a las leyes que se emitan. Esta facultad se justifica porque el órgano ejecutivo, es el que conoce de las capacidades económicas, presupuestarias, institucionales y recursos reales que se tiene para ejecutar la ley, por tanto, a través de la facultad reglamentaria se delimita con mayor precisión la forma y los recursos con los cuales se podrá aplicar la ley.

3. Facultad ejecutiva. Referida a la potestad de administrar la cosa pública, en el caso de las entidades territoriales autónomas será en el marco de las competencias exclusivas, compartidas o concurrentes. Esta facultad requiere de funciones técnicas y administrativas, para ejecutar la ley y las normas reglamentarias. Entonces, respecto de esta facultad el órgano ejecutivo ya sea del nivel central como de los gobiernos autónomos está encargado de toda la actividad administrativa, de la gestión pública en el ámbito de sus competencias.

4. Facultad fiscalizadora. Esta facultad se encuentra introducida por el art. 272 de la CPE, cuando confiere a los gobiernos autónomos las facultades legislativa, reglamentaria, ejecutiva y fiscalizadora. Esta facultad tratándose de las entidades territoriales corresponde a la asamblea legislativa del gobierno autónomo correspondiente para controlar al órgano ejecutivo del mismo. Así en la autonomía departamental es ejercida por la asamblea departamental respecto del órgano ejecutivo en la gestión pública y el manejo de los recursos departamentales.

5. Facultad deliberativa. Es la capacidad de debatir y tomar decisiones sobre asuntos de interés de forma consensuada por los miembros de los entes legislativos correspondientes, es decir, respecto de la autonomía departamental por los miembros de la Asamblea departamental respecto de asuntos de interés departamental”.

La anteriormente referida DCP 0001/2013, estableció al respecto lo siguiente: “La mayor diferencia entre los actuales gobiernos autónomos municipales -en el marco de la Constitución Política del Estado vigente (2009)-, y los antiguos gobiernos municipales instituidos -en el marco de la antigua Constitución (1967)-, reside en el hecho que actualmente los gobiernos autónomos municipales han sido beneficiados con la capacidad legislativa municipal. Además las competencias municipales actualmente se encuentran al interior de la norma constitucional, diferente al antiguo modelo en el que las competencias municipales, eran extraconstitucionales, es decir, que no se encontraban reguladas como parte de los contenidos de la Constitución Política del Estado de 1967, sino eran parte del contenido de una ley (nacional), la Ley 2028, Ley de Municipalidades.

En el marco de la antigua Constitución Política del Estado y la Ley de Municipalidades, los gobiernos autónomos municipales únicamente emitían ordenanzas municipales, como normas obligatorias para los ciudadanos, las cuales estaban definidas de la siguiente manera: ‘Las Ordenanzas Municipales son normas generales emanadas del Concejo Municipal. Las Resoluciones son normas de gestión administrativa. Las Ordenanzas y Resoluciones son normas de cumplimiento obligatorio a partir de su publicación. Se aprobarán por mayoría absoluta de los concejales presentes, salvando los casos previstos por la Constitución Política del Estado, la presente Ley y los Reglamentos.’ En ese marco de ideas, los Concejos Municipales, reglamentaban a través de las Ordenanzas Municipales la Ley de Municipalidades, u otras leyes nacionales que establecían determinadas atribuciones para los gobiernos municipales.

Actualmente, el marco constitucional ha cambiado, y en ese sentido se ha señalado de manera detenida en el Fundamento Jurídico III.3.1 de este fallo, sobre el ejercicio competencial, que el Concejo Municipal, como órgano legislativo del gobierno autónomo municipal, es titular de las facultades Deliberativa, Legislativa y Fiscalizadora, en tanto que el Órgano Ejecutivo del gobierno autónomo municipal, presidido por el Alcalde, es titular de las facultades Reglamentaria y Ejecutiva.

Por lo que de acuerdo al nuevo texto constitucional, serán las leyes municipales, emitidas por el Órgano Legislativo-Concejo Municipal, las encargadas de legislar las competencias asignadas a los gobiernos autónomos municipales, mientras que los decretos municipales, emitidos por el Órgano Ejecutivo-Alcalde, las normas encargadas de reglamentar las leyes municipales. Sin embargo, ambos órganos están facultados para emitir resoluciones administrativas enmarcadas en sus propias funciones”.

En el marco de lo expuesto se observa que el Órgano Titular de la facultad reglamentaria es el Órgano Ejecutivo, instancia llamada a reglamentar las leyes municipales emitidas por el Concejo Municipal, las leyes del nivel central del Estado cuando respecto a las atribuciones distribuidas de las competencias concurrentes, la legislación de desarrollo emitida por el Concejo Municipal en sujeción a la legislación básica, y finalmente reglamentar la legislación que devenga respecto de las competencias transferidas y/o delegadas.

Sin embargo; los Concejos Municipales se encuentran habilitados para contar con su propia reglamentación, la cual debe ser de carácter administrativo interno, en correspondencia al principio de separación de órganos; es decir, tanto el órgano legislativo como el órgano ejecutivo podrán contar con reglamentos específicos sobre administración y control contemplados para cada órgano, los cuales únicamente normarán al órgano emisor de la normativa administrativa.

El art. 213 de la CPE, establece que: “I. La Contraloría General del Estado es la institución técnica que ejerce la función de control de la administración de las entidades públicas y de aquellas en las que el Estado tenga participación o interés económico. La Contraloría está facultada para determinar indicios de responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil y penal; tiene autonomía funcional, financiera, administrativa y organizativa. II. Su organización, funcionamiento y atribuciones, que deben estar fundados en los principios de legalidad, transparencia, eficacia, eficiencia, economía, equidad, oportunidad y objetividad, se determinarán por la ley”.

La norma constitucional ha establecido a la Contraloría General del Estado como instancia titular del ejercicio de la función de control gubernamental, no así el Órgano Ejecutivo del nivel central del Estado, que ni siquiera ha establecido una disposición que le atribuya dicha función mediante ley y/o decreto de organización de mencionado Órgano. La Carta Orgánica no podría establecer atribuciones ajenas al orden constitucional al Órgano Ejecutivo del nivel central del Estado.

II. El Estado prohíbe y sanciona toda forma de discriminación fundada en razón de sexo, color, edad, orientación sexual, identidad de género, origen, cultura, nacionalidad, ciudadanía, idioma, credo religioso, ideología, filiación política o filosófica, estado civil, condición económica o social, tipo de ocupación, grado de instrucción, discapacidad, embarazo, u otras que tengan por objetivo o resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos de toda persona.

La Carta Orgánica no puede constituirse en instrumento normativo de restricción de derechos constitucionales, por lo que puede establecer entre sus contenidos mandatos que pretendan supeditar la justa indemnización a la condición económica del afectado, en desmedro frontal del derecho a la propiedad privada.

El art. 5.I de la CPE, dispone que: “Son idiomas oficiales del Estado el castellano y todos los idiomas de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, que son el aymara, araona, baure, bésiro, canichana, cavineño, cayubaba, chácobo, chimán, ese ejja, guaraní, guarasu´we, guarayu, itonama, leco, machajuyai-kallawaya, machineri, maropa, mojeño-trinitario, mojeño-ignaciano, moré, mosetén, movima, pacawara, puquina, quechua, sirionó, tacana, tapiete, toromona, uru-chipaya, weenhayek, yaminawa, yuki, yuracaré y zamuco”. Vale decir que dentro del territorio del municipio de Camataqui-Villa Abecia todos los idiomas antes descritos adquieren el carácter de oficiales.

Ahora bien, el parágrafo II del citado artículo, versa sobre el uso de los idiomas oficiales en el ámbito de la administración pública en todos sus niveles, tanto nacional como subnacionales, expresando que: “El Gobierno Plurinacional y los gobiernos departamentales deben utilizar al menos dos idiomas oficiales. Uno de ellos deber el castellano, y el otro se decidirá tomando en cuenta el uso, la conveniencia, las circunstancias, las necesidades y preferencias de la población en su totalidad o del territorio en cuestión. Los demás gobiernos autónomos deben utilizar los idiomas propios de su territorio, y uno de ellos debe ser el castellano”.

En ese marco, se observa que la norma constitucional establece una expresa distinción entre la declaratoria de oficialidad de los treinta y siete idiomas en todo el territorio nacional y la identificación de algunos de ellos como idiomas oficiales de uso administrativo preferente que cada ETA realizará en sus normas institucionales básicas, de acuerdo a las circunstancia y necesidades preferentes de cada jurisdicción territorial.

Por lo señalado, no procede establecer idiomas oficiales del Municipio, sino de uso administrativo de la entidad territorial autónoma, siendo perfectamente posible establecer que determinados servidores públicos deban necesariamente hablar dos idiomas utilizados mayoritariamente en la jurisdicción municipal, tomando en cuenta la aplicación progresiva de esta medida conforme prevé la Disposición Transitoria Décima de la CPE.

Al respecto el art. 302.I. 9 de la CPE, establece como una de las competencias exclusivas de los Gobierno Municipales Autónomos las “Estadísticas municipales”, por tanto el nivel central del Estado no podría intervenir mediante una legislación en el desarrollo de esta competencia no ser en los caos constitucionalmente previstos, por lo que no corresponde que la norma analizada incluya la normativa del nivel central del Estado en su redacción.

A partir de esa disposición constitucional la Ley del Régimen Electoral en su art. 110 segunda parte, prevé que: “Las organizaciones políticas o alianzas están facultadas para la promoción de sus candidatos, la difusión de sus ofertas programáticas y la solicitud del voto, mediante mensajes en actos públicos de campaña o a través de medios de comunicación masivos o de naturaleza interactiva”.

El artículo examinado establece que la retardación de la entrega de proyectos y los beneficios a particulares respecto los proyectos constituyen delito de corrupción, lo cual a priori implica tipificación penal que no corresponde ser normada por la Carta Orgánica, siendo la misma una competencia privativa reservada para el nivel central del Estado, y correspondiendo su regulación a la norma sustantiva penal.

El art. 241 de la Norma Supremo, establece que: “I. El pueblo soberano, por medio de la sociedad civil organizada, participará en el diseño de las políticas públicas. II. La sociedad civil organizada ejercerá el control social a la gestión pública en todos los niveles del Estado, y a las empresas e instituciones públicas, mixtas y privadas que administren los servicios públicos.

La norma constitucional establece diferentes formas y mecanismos de control, desde la fiscalización como facultad de los órganos legislativos, el control y participación que es ejercido por la sociedad civil organizada, y las funciones de control y defensa del Estado encomendadas a la Contraloría y Procuraduría del Estado; pero además la norma constitucional también señala expresamente la instancia titular de cada una de estas formas de control, e incluso establece las diferencias y los alcances de cada una de ellas.

De la misma manera, en el marco de la reserva de ley constitucional del art. 241.IV, la Ley de Control y Participación Social, establece los alcances del ejercicio de estas dos instituciones jurídicas, y señala en el art. 24, lo siguiente: “…II. El Control Social coadyuvará y complementará a la fiscalización y/o control gubernamental y recomendará con carácter vinculante a las autoridades competentes, el inicio de peritajes técnicos, auditorías y/o en su caso, los procesos correspondientes.

III. La fiscalización y/o control gubernamental es función y competencia del Estado, que le faculta a investigar, controlar y sancionar la administración de las entidades públicas y de aquellas en las que el Estado tenga participación o interés económico, con el fin de impedir, identificar y comprobar el manejo incorrecto de los recursos del Estado”.

Si bien, todas estas instancias de fiscalización y control deben coordinar y coadyuvarse entre sí, en correspondencia al principio de transparencia y la lucha contra la corrupción, la Carta Orgánica no puede confundir ni barajar los tipos de control y su ejercicio, desvirtuando de esta manera los alcances y los titulares preestablecidos por la Constitución Política del Estado.

El artículo examinado establece la creación, definición y composición de una instancia que entremezcla e involucra de manera irracional la facultad fiscalizadora, el control social y el control y defensa del Estado, y a sus titulares en una instancia única instancia de control, con límites y funciones poco claras y enrevesadas que son contrarias a mandatos constitucionales como los artículos 240 y 241, 272, 283, y manera general a la distribución competencial constitucional.

Es oportuno recordar que la Norma Suprema ha establecido que el “Sistema de control gubernamental” es una competencia de tipo concurrente, por lo que su reglamentación y ejecución debe desarrollarse en el marco de la norma emitida por el nivel central del Estado. De la misma manera, es la propia Ley Marco de Autonomías y Descentralización que dictamina lo siguiente en el art. 137.III: “Sin perjuicio del control ejercido por la Contraloría General del Estado, los estatutos o cartas orgánicas podrán instituir otros mecanismos de control y fiscalización en el marco de la ley emitida por el nivel central del Estado y de la competencia concurrente señalada en el Numeral 14, Parágrafo II, Artículo 299 de la Constitución Política del Estado”.

Sin embargo, a estos mandatos que habilitan a las entidades territoriales autónomas crear o instituir mecanismos de control y fiscalización, existe un mandato expreso de sujeción a la norma nacional, en correspondencia al ejercicio de las competencias de tipo concurrente, razón por la cual la Carta Orgánica no se encuentra facultada para legislar o derivar a legislación departamental a través de reserva de ley, la regulación de esta materia.

Finalmente, se debe señalar que la creación y regulación de las instituciones públicas es una labor delicada, por lo que los mandatos deben ser claros, sin llegar a establecer mandatos a ser únicamente declarativos y ambiguos como el caso del presente artículo, que señala: “…que en caso de capacidad financiera se contará con una repartición y un responsable ejecutivo…”. Además se debe tomar en cuenta que la burocratización y la densidad organizativa de las administraciones autonómicas, debe ser sustentada de acuerdo a las capacidades económicas reales del gobierno autónomo municipal, razón por la cual un mandato no puede basarse en suposiciones y especulaciones sobre la estructura administrativa de las instancias creadas como en el presente caso analizado.

El Tribunal Constitucional Plurinacional, debe resguardar que dichas instancias creadas no repliquen atribuciones o facultades constitucionalmente asignadas a los órganos públicos municipales (Concejo Municipal), o a instancias de otros niveles de gobierno, pero sobre todo en el marco del principio constitucional de seguridad jurídica, que rige la administración de la justicia constitucional, debiendo precautelar la precisión y claridad de los mandatos del proyecto de Carta Orgánica, con el finalidad de evitar interpretaciones ambiguas que induzcan a posibles conflictos de competencias.

El art. 251 de la CPE, establece que: “I. La Policía Boliviana, como fuerza pública, tiene la misión específica de la defensa de la sociedad y la conservación del orden público, y el cumplimiento de las leyes en todo el territorio boliviano. Ejercerá la función policial de manera integral, indivisible y bajo mando único, en conformidad con la ley Orgánica de la Policía Boliviana y las demás leyes del Estado”.

El art. 272 de la CPE, señala que: “La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativas, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos de gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones”.

De acuerdo a la jurisprudencia emitida por el Tribunal Constitucional Plurinacional, las competencias se ejercen en el ámbito jurisdiccional, facultativo y competencial, es decir, que el Gobierno Autónomo Municipal, únicamente puede regular y establecer mandatos en el marco de sus competencias, no pudiendo normar ni establecer responsabilidades o atribuciones para instancias de responsabilidad de otros niveles de gobierno, como es el caso de “la Policía Boliviana y Ministerio Público”.

Bajo esos parámetros constitucionales, la carta orgánica estudiada no puede regular aspectos inherentes al nivel central del Estado e inclusive alcanzar al espectro subjetivo o interno de las personas pretendiendo que estas cumplan con determinadas funciones, que desde ya se les ha sido impuesto por otra instancia.

El cargo de incompatibilidad se acentúa cuando la norma analizada incluye en su texto a “las organizaciones sociales y a los dirigentes”, por lo que con relación a este último aspecto tómese nuevamente en cuenta la argumentación realizada con relación al art. 23.I de la Carta Orgánica, de Villa Tunari.

Con relación a los arts. 151 y 152 analizados, el art. 302 de la CPE, establece que: “I. Son competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos, en su jurisdicción: 6. Elaboración de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de suelos, en coordinación con los planes del nivel central del Estado, departamentales e indígenas”.

Dentro de ese contexto constitucional se advierte que la norma analizada no se enmarca en el precepto del art. 56 de la Norma Suprema, al vulnerar abiertamente el derecho a la propiedad privada, disponiendo que un bien de carácter particular pueda ser dispuesto a favor de terceros sin saber si existe o no el consentimiento del propietario de ese bien.

El art. 384 de la CPE, señala que: “El Estado protege a la coca originaria y ancestral como patrimonio cultural, recurso natural renovable de la biodiversidad de Bolivia, y como factor de cohesión social; en si estado natural no es estupefaciente. La revalorización, producción, comercialización e industrialización se regirá mediante la ley”.

La reserva de ley atribuye al nivel central del Estado la regulación de la hoja de coca, por lo que será la ley nacional la norma que establezca las características de la misma, en ese sentido la Carta Orgánica no puede establecer mandatos referentes a la hoja de coca como tampoco puede establecer acciones para Gobierno Autónomo Municipal que no le han sido atribuidas ni por la norma constitucional como tampoco por la legislación nacional. La Carta Orgánica no puede establecer contenidos que corresponden al nivel central del Estado, como tampoco puede establecer regulaciones anticipatorias de otras decisiones normativas que la Constitución Política del Estado le ha atribuido al legislador estatal.

El art. 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, respecto a la libertad de pensamiento y de expresión, establece que: “2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores...”, “4. Los espectáculos públicos pueden ser sometidos por la ley a censura previa con el exclusivo objeto de regular el acceso a ellos para la protección moral de la infancia y la adolescencia, sin perjuicio de lo establecido en el inciso 2”; y, el art. 106.II de la CPE, refiere que: “El Estado garantiza a las bolivianas y los bolivianos el derecho a la libertad de expresión, de opinión y de información, a la rectificación y a la réplica, y el derecho a emitir libremente las ideas por cualquier medio de difusión, sin censura previa”.

La SCP 1250/2012 de 20 de septiembre, estableció que: “…la libertad de expresión se trata de un derecho humano esencial que sirve de herramienta para medir el grado de compromiso democrático de los Estados en cuanto a su capacidad de reconocer que no corresponde a las autoridades políticas o religiosas, la determinación de la bondad o validez de las ideas u opiniones existentes en la sociedad, sino que es necesario dejar que ellas compitan entre sí. Por lo mismo, el deber del Estado de respetar y garantizar los principios fundamentales de una sociedad democrática incluye la obligación de promover un debate público abierto y plural”.

De lo descrito se observa que si bien el Gobierno Autónomo Municipal es competente para regular sobre la publicidad y propaganda urbana, no puede establecer una prohibición general basada en la censura previa, menos aún respecto a los medios de comunicación, primeramente porque no tiene competencia en para normar sobre los medios de comunicación y porque la censura previa a los medios de comunicación está prohibida por los Tratados y Convenios Internacionales.

Por su parte la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, distribuye responsabilidades específicas en dicha materia para los Gobierno Autónomos Municipales, señalando que estos deben “a) Ejecutar la política general de conservación de suelos, recursos forestales y bosques en coordinación con el gobierno departamental autónomo.”; y, “b) Implementar las acciones y mecanismos necesarios para la ejecución de la política de suelos”. (art. 87.IV.2 de la LMAD).

En lo referente a caza y pesca, el art. 299.II.16 de la CPE, señala que: “Agricultura, ganadería y pesca” también es una competencia que se ejerce de forma concurrente. Materia sobre la cual el nivel central del Estado ha distribuido las siguientes responsabilidades a los Gobiernos Autónomos Municipales: “a) Ejecutar las políticas generales sobre agricultura, ganadería, caza y pesca en coordinación con el Plan General del Desarrollo Rural Integral en coordinación con los planes y políticas departamentales.”; y, “b) Promover el desarrollo rural integral de acuerdo a sus competencias y en el marco de la política general” (art. 91.I.3 incs. a) y b) dela LMAD).

Respecto al ejercicio de las competencias concurrentes, la norma constitucional y la jurisprudencia de este Tribunal, señalan que la titularidad de la facultad legislativa es del nivel central del Estado, en tanto que las facultades reglamentaria y ejecutiva son de titularidad de las entidades territoriales autónomas, pero el nivel central del Estado también se encuentra facultado para ejercer estas dos últimas facultades únicamente los siguientes casos:  “… cuando a) Las facultades ejecutiva y reglamentaria que corresponden a las entidades territoriales no sean ejercidas por sus gobiernos autónomos; b) La participación del nivel central en el ejercicio simultáneo con las entidades territoriales no implique un desplazamiento de la participación de las entidades territoriales autónomas que suponga concentración de facultades para el nivel central; y, c) Se trate de las instituciones y órganos del nivel central, encontrándose el nivel central del Estado habilitado para ejercer la facultad reglamentaria y ejecutiva para la administración...” (SCP 2055/2012).

Por ello, el ejercicio de las materias descritas en el presente artículo: 1. Recursos forestales y bosques, y 2. Caza y pesca, deben enmarcarse en las responsabilidades distribuidas por la Ley Marco de Autonomías y Descentralización y aquellas que vayan a ser distribuidas -a los gobiernos autónomos municipales- por las leyes sectoriales del nivel central del Estado, estando las ETA imposibilitadas a legislar sobre dichas materias y debiendo regular a través de reglamentos ejecutivos en sujeción a la ley sectorial.

Si bien se ha establecido con anterioridad que los estatutos y cartas orgánicas no deberían establecer contenidos de carácter reglamentario, ello no constituye per se la incompatibilidad de los mismos, menos cuando la propia jurisprudencia constitucional ha establecido la posibilidad asumir las competencias concurrentes y compartidas en las normas institucionales básicas con la única condición de que su ejercicio es corresponsable y armónico con la ley sectorial nacional.

En el marco de la reserva de ley del art. 241.IV dela CPE, el nivel central del Estado ha emitido la Ley de Control y Participación Social, que señala que la sociedad civil organizada es el principal actor de la Participación y Control Social, que debe ser ejercido sin ningún tipo de discriminación. En ese sentido el art. 7 de la mencionada ley dispone que: “Existen los siguientes tipos de actores en la Participación y Control Social: 1. Orgánicos. Son aquellos que corresponden a sectores sociales, juntas vecinales y/o sindicales organizados, reconocidos legalmente. 2. Comunitarios. Son aquellos que corresponden a las naciones y pueblos indígena originario campesinos, las comunidades interculturales y afrobolivianas, y todas las reconocidas por la Constitución Política del Estado, que tienen su propia organización. 3. Circunstanciales. Son aquellos que se organizan para un fin determinado; y que cuando el objetivo ha sido alcanzado, dejan de existir”.

Los artículos observados del proyecto de Carta Orgánica establecen una nueva categorización de los actores de la participación y control social, regulación que no ha sido atribuida al nivel de gobierno municipal, sino al nivel central del Estado, que ya ha regulado en el mandato anteriormente señalado cuales son los tipos de actores del control y participación social.

En el marco de las consideraciones anteriormente desarrolladas, la Carta Orgánica debe circunscribir su regulación a la implementación de los espacios y mecanismos para garantizar el ejercicio del control y participación social, y no debe extralimitarse en la regulación del ejercicio mismo del control y participación social, como tampoco de la composición ni la estructura de la sociedad civil organizada.

Los arts. 189 y 190 del proyecto de Carta Orgánica, establecen mandatos para la composición de las organizaciones sociales, cuestión que de acuerdo al análisis precedente no corresponde ser contenido de la Carta Orgánica. A pesar de ello, los principios y valores constitucionales rigen para todas las personas naturales y jurídicas, por lo que la equidad y la igualdad de oportunidades como valores constitucionales deben ser de aplicación efectiva en la conformación y estructura del control y organización social.

En el marco de la reserva de ley constitucional establecida en el art. 241.IV de la LPCS, que señala que como principio de cumplimiento obligatorio a la Independencia y Autonomía que consiste en la “Capacidad para decidir y actuar con libertad y sin depender de un mando o autoridad. Las acciones de la Participación y Control Social no se subordinarán a ningún Órgano y/o autoridad del Estado, ni recibirá instrucciones o presiones de ningún poder fáctico, que vele por intereses particulares contrarios al interés general”.

Por su parte el art. 15 de la citada ley, señala que: “Las instancias establecidas en el Artículo 2 de la presente Ley, crearán espacios permanentes de Participación y Control Social, conformados por actores sociales colectivos.” Es decir, exhorta a todas las entidades públicas del Estado, incluyendo a las ETA, a crear estos espacios permanentes para el ejercicio del control y participación social, pero ello no significa establecer una estructura organizacional de la sociedad civil organizada, cuestión que se encuentra únicamente reservada para la propia sociedad civil.

Ello se encuentra ratificado por el art. 25 de la LPCS, que en el amparo del art. 241.VI de la CPE, señala que: “La sociedad civil se organizará y definirá la estructura y composición de la Participación y Control Social para todos los niveles del Estado; a tal efecto se presentará ante las instancias contempladas en el Artículo 2 de la presente Ley, para ejercer los derechos y atribuciones en el marco de la Constitución Política del Estado, la presente Ley y demás normas aplicables.” En ese sentido, se observa que la sociedad civil organiza su estructura y composición y delega a sus representantes para que ejerzan el control y participación social en diferentes escenarios o casos de interés, sin que ello signifique que otros ciudadanos puedan adscribirse voluntariamente de manera circunstancial a dichos espacios.

La presente Carta Orgánica de manera recurrente establece mandatos a la conformación de la estructura y composición del control y participación social, cuestión que como se ha señalado anteriormente es contradictoria a la norma constitucional, por lo que el Gobierno Autónomo Municipal no puede crear y normar al “Organismo Local del Control Social Permanente”, porque sólo se encuentra facultado para establecer y regular la materialización de los espacios y mecanismos institucionales que permitan al Gobierno Autónomo Municipal garantizar el control y participación social, estos espacios pueden referirse por ejemplo a las rendiciones de cuenta, espacios de información, mesas de diálogo, etcétera.

Finalmente, se debe señalar que el ejercicio del control y participación social no constituye un “cargo” como lo denomina el parágrafo II del artículo analizado, porque como se señaló de manera insistente, la sociedad civil organizada para ejercer el control y participación social no se convierte en funcionario municipal, ni tampoco procede la dependencia de ninguna entidad pública.

El art. 271 dela CPE, determina que: “I. La Ley Marco de Autonomías y Descentralización regulará el procedimiento para la elaboración de Estatutos autonómicos y Cartas Orgánicas, la transferencia y delegación competencial, el régimen económico financiero, y la coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas”.

Dentro de ese marco constitucional la Ley Marco de Autonomías y Descentralización en su art. 63, establece que: “(REFORMA DE ESTATUTOS Y CARTAS ORGÁNICAS). La reforma total o parcial de los estatutos o las cartas orgánicas requiere aprobación por dos tercios (2/3) del total de los miembros de su órgano deliberativo, se sujetarán al control de constitucionalidad a cargo del Tribunal Constitucional Plurinacional y serán sometidos a referendo para su aprobación”.