DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0021/2015

“(…) 2. Facultad reglamentaria. Entendida como la potestad de emitir normas reglamentarias para la aplicación de una ley, es decir, la que compete para completar la aplicación de las leyes. En efecto, esta facultad tiene por finalidad la emisión de reglamentos, entendidos como el conjunto de reglas o preceptos emitidos por autoridad competente, que tienden a posibilitar la ejecución de la ley, precisando las normas contenidas en las leyes sin contrariar ni ir más allá de sus contenidos y situaciones que regula. En este contexto, tanto la facultad legislativa como reglamentaria, emiten normas, sin embargo, la facultad reglamentaria se rige dentro de las líneas y contenidos establecidos por la ley, con la finalidad de su aplicación. En el caso de las entidades territoriales autónomas, esta facultad reglamentaria es ejercida por el órgano ejecutivo de la entidad territorial autónoma respectiva con relación a las leyes que se emitan. Esta facultad se justifica porque el órgano ejecutivo, es el que conoce de las capacidades económicas, presupuestarias, institucionales y recursos reales que se tiene para ejecutar la ley, por tanto, a través de la facultad reglamentaria se delimita con mayor precisión la forma y los recursos con los cuales se podrá aplicar la ley. (…)”

Por su parte la DCP 0001/2013 de 12 de marzo, estableció lo siguiente: “La mayor diferencia entre los actuales gobiernos autónomos municipales -en el marco de la Constitución Política del Estado vigente (2009)-, y los antiguos gobiernos municipales instituidos -en el marco de la antigua Constitución (1967)-, reside en el hecho que actualmente los gobiernos autónomos municipales han sido beneficiados con la capacidad legislativa municipal. Además las competencias municipales actualmente se encuentran al interior de la norma constitucional, diferente al antiguo modelo en el que las competencias municipales, eran extraconstitucionales, es decir, que no se encontraban reguladas como parte de los contenidos de la Constitución Política del Estado de 1967, sino eran parte del contenido de una ley (nacional), la Ley 2028, Ley de Municipalidades.

En el marco de la antigua Constitución Política del Estado y la Ley de Municipalidades, los gobiernos autónomos municipales únicamente emitían ordenanzas municipales, como normas obligatorias para los ciudadanos, las cuales estaban definidas de la siguiente manera: “Las Ordenanzas Municipales son normas generales emanadas del Concejo Municipal. Las Resoluciones son normas de gestión administrativa. Las Ordenanzas y Resoluciones son normas de cumplimiento obligatorio a partir de su publicación. Se aprobarán por mayoría absoluta de los concejales presentes, salvando los casos previstos por la Constitución Política del Estado, la presente Ley y los Reglamentos.” En ese marco de ideas, los Concejos Municipales, reglamentaban a través de las Ordenanzas Municipales la Ley de Municipalidades, u otras leyes nacionales que establecían determinadas atribuciones para los gobiernos municipales.

Actualmente, el marco constitucional ha cambiado, y en ese sentido se ha señalado de manera detenida en el Fundamento Jurídico III.3.1 de este fallo, sobre el ejercicio competencial, que el Concejo Municipal, como órgano legislativo del gobierno autónomo municipal, es titular de las facultades Deliberativa, Legislativa y Fiscalizadora, en tanto que el Órgano Ejecutivo del gobierno autónomo municipal, presidido por el Alcalde, es titular de las facultades Reglamentaria y Ejecutiva.

Por lo que de acuerdo al nuevo texto constitucional, serán las leyes municipales, emitidas por el Órgano Legislativo-Concejo Municipal, las encargadas de legislar las competencias asignadas a los gobiernos autónomos municipales, mientras que los decretos municipales, emitidos por el Órgano Ejecutivo-Alcalde, las normas encargadas de reglamentar las leyes municipales. Sin embargo, ambos órganos están facultados para emitir resoluciones administrativas enmarcadas en sus propias funciones”.

El art. 232 de la Ley Fundamental, señala que: “La Administración Pública se rige por los principios de legitimidad, legalidad, imparcialidad, publicidad, compromiso e interés social, ética, transparencia, igualdad, competencia, eficiencia, calidad, calidez, honestidad, responsabilidad y resultados”.

La norma constitucional si bien establece que la organización y estructura territorial del Estado se rige por el principio de autogobierno, se observa que la administración pública se rige entre otros por el principio de igualdad. Ello implica que los medios y preceptos generales de la administración pública del Estado deben ser normados por la norma constitucional y por normas emitidas por el nivel central del Estado, para garantizar que los principios constitucionales sean de aplicación uniforme en todas las instancias del aparato estatal.

Autonomía es la cualidad que adquiere una entidad territorial, es decir, la entidad territorial goza de la potestad de establecer su propia política de auto-organización y dotarse de una estructura institucional con los únicos condicionamientos y límites que establece la norma constitucional. Por ello, los Estatutos y Cartas Orgánicas se constituyen en normas llamadas a regular la organización y estructura administrativa y de gestión de las entidades territoriales autónomas, lo que también implica la asignación o distribución de funciones y atribuciones tanto para las autoridades propias como para los servidores públicos de la entidad.

Sin embargo, los Estatutos y las Cartas Orgánicas no deben extralimitarse al regular sobre principios regla que quedan fuera de su capacidad de disposición competencial normativa, o regulaciones anticipatorias a decisiones normativas que la norma constitucional le atribuye al legislador del nivel central del Estado, pero sobretodo no debe extralimitarse en la regulación de principios generales que amplíen o tergiversen los contenidos de la Constitución Política del Estado.

De esta manera, si bien pueden regular algunas cuestiones propias de su administración en el marco del principio de autogobierno, determinadas cuestiones propias de la política general de la administración del aparato Estatal han sido reservadas para ser reguladas por el constituyente y otras –a través de la reserva de ley– han sido atribuidas al nivel central del Estado, en aplicación y correspondencia del principio constitucional de igualdad sobre el que se rige la administración pública.

Por ello, se debe señalar que los  procedimientos que todas las instituciones públicas del aparato Estatal aplican para la administración de bienes y servicios deben ser equivalentes y corresponsables con una normativa principal y uniforme emitida por el nivel central del Estado, máxime por tratarse del manejo de recursos del Estado y las responsabilidades que conlleva su administración.

En ese marco, la Carta Orgánica no puede establecer como parte de sus contenidos  la regulación en respecto a la contratación, manejo y disposición de bienes y servicios, pues la regulación de las generalidades de la materia se encuentran reservadas al legislador del nivel central del Estado, en tanto que las peculiaridades de dichos procesos de naturaleza reglamentaria para su implementación, pueden ser normadas por la entidad territorial pero en una norma de naturaleza reglamentaria y no de naturaleza rígida como la Carta Orgánica.

En el marco del mandato del art. 241.IV de la CPE, la Ley de Control y Participación Social establece en el art. 12.I.1, que: “En el ejercicio de la Participación y Control Social: 1. Los actores de la Participación y Control Social no recibirán ningún tipo de remuneración, regalo, premio, ni aceptarán ofrecimientos o promesas de las entidades sobre las que ejercen la Participación y Control Social o de terceros”.

Por su parte, el art. 41 de la mencionada Ley establece en referencia a los fondos de participación y control social que “I. Las Máximas Autoridades de los Órganos del Estado, en todos los niveles y ámbitos territoriales, empresas e instituciones públicas descentralizadas, desconcentradas, autárquicas y empresas mixtas, garantizarán que en todos sus planes, programas y proyectos se contemple dentro de su presupuesto anual, los recursos necesarios y suficientes destinados a efectivizar el derecho de la Participación y Control Social.

II. Las Entidades Estatales de Fiscalización y Regulación que tengan competencias sobre cada área específica, destinarán del presupuesto asignado por el Tesoro General del Estado, de los ingresos provenientes de las tasas de regulación, derechos, patentes, multas y otros ingresos; los recursos necesarios y suficientes para efectivizar el derecho de la Participación y Control Social a la calidad de los servicios de empresas privadas que presten servicios públicos o administren recursos fiscales para fines de la presente Ley.

III. El Estado Plurinacional garantizará que en todo Convenio u otro documento análogo de la cooperación externa para la ejecución de políticas, planes, programas y/o proyectos en función de la unidad, soberanía y los intereses del pueblo; contemple presupuesto destinado a la Participación y Control Social.

IV. El uso de los recursos destinados al ejercicio de la Participación y Control Social, estarán sujetos a reglamentación especial emitida por autoridades competentes en todos los niveles del Estado, según corresponda, con participación de la sociedad civil organizada. Estos recursos estarán sujetos a fiscalización de acuerdo a normativa vigente.

VI. Los recursos destinados a los comités de vigilancia en los gobiernos autónomos, pasan al fortalecimiento de la Participación y Control Social representado por los tipos de actores establecidos en el Artículo 7 de la presente Ley. El uso y destino de estos recursos estará sujeto a fiscalización por parte de la Contraloría General del Estado, de acuerdo a reglamentación”.

El art. 241.VI de la CPE, señala que: “Las entidades del Estado generarán espacios de participación y control social por parte de la sociedad.” En tanto que la Disposición Transitoria Primera de Ley de Control y Participación Social, establece que: “Las entidades territoriales autónomas departamentales, regionales, municipales, e indígena originario campesinas, garantizarán la inclusión de la Participación y Control Social en sus respectivos Estatutos, Cartas Orgánicas y en la normativa correspondiente, en el marco de la Constitución Política del Estado, la presente Ley y demás normas aplicables”.